Дванадцять місяців тому парламент ухвалив законопроект 4292-IX, який отримав назву «закон Ігоря Мазепи» на честь одного з його лобістів — бізнесмена, підозрюваного у створенні злочинної організації та незаконному заволодінні землею Київської ГЕС. Законодавчу ініціативу просували народні депутати з групи Коломойського. Документ передбачає обнулення претензій до осіб, які незаконно привласнили лісові масиви та прибережні території, якщо з моменту такого привласнення минуло понад десять років. У випадках, коли цей термін ще не спливав, судовий розгляд можливий лише за умови, що позивач вносить на депозит суду суму, еквівалентну ринковій вартості спірного майна. Ці кошти призначені для компенсації набувачу, якщо суд визнає його сумлінним та задовольнить позов про повернення майна.
Президент Володимир Зеленський не врахував петицію, яку підписали письменниця Ада Роговцева, актор Тарас Тополя, журналіст Валерій Пекар, правозахисниця Олександра Матвійчук та інші громадські діячі, які вимагали накласти вето на цей закон.
Після набуття законом чинності Європейська комісія та Європарламент назвали його легалізацією крадених активів. Європейський комісар з питань навколишнього середовища Джессіка Росвалл підкреслила, що ліси та болота в Європі можуть виконувати роль природної лінії оборони.
Протасів Яр став першою справою, на яку поширилася дія нового закону. Суддя першої інстанції відмовилася розглядати позов через відсутність депозиту. Прокуратурі знадобилося майже рік судових баталій, щоб довести у Верховному Суді, що справа має розглядатися без внесення бюджетних коштів на депозит. Судді Верховного Суду сформували важливу судову практику, наголосивши, що оцінка сумлінності набувача має здійснюватися під час розгляду справи по суті, а не на момент подання позову.
Зараз голова Верховної Ради Руслан Стефанчук пропонує переписати весь Цивільний кодекс, щоб легалізувати все, що внесено до державних реєстрів.
Щойно президент підписав закон у квітні 2025 року, Господарський суд міста Києва залишив без руху позов прокуратури щодо захисту Протасового Яру від забудови через відсутність депозиту. У відповіді на запит Офіс Генерального прокурора повідомив, що у бюджеті на 2026 рік не передбачено коштів для таких депозитів. Генпрокуратура зазначила: «Реалізація Закону потребує значних додаткових видатків із Державного бюджету України під час дії військового стану. Невнесення коштів на депозит є підставою для повернення позовної заяви. Вирішення питання сумлінного чи недобросовісного придбання майна здійснюється при розгляді судом справи по суті. Тобто за відсутності бюджетного фінансування органи державної влади та місцевого самоврядування позбавляються судового захисту за витребування майна у недобросовісних покупців».
Прокуратура все ж довела у Верховному Суді, що вартість земельних ділянок з бюджету міста Києва на рахунок суду вносити не слід. До колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, яка ухвалила таке рішення, входили голова суду Лариса Рогач та судді Єгор Краснов та Григорій Мачульський.
Саме Рогач під час розгляду законопроекту у профільному комітеті парламенту зазначала депутатам, що ініціатива спрямована на захист неблагополучного набувача. Вона справедливо наголосила, що сумлінні набувачі державних та комунальних земель не можуть не розуміти, що майно розташоване, наприклад, на березі чи в охоронній зоні, оскільки у багатьох випадках це очевидно.
Адвокат Антон Дикань, який представляє товариство у справі Протасового Яру, зазначає, що справу тепер розглядатимуть без сплати депозитних коштів: «Справу повернули до першої інстанції. Але все ще залишається невирішеним питання десятирічного терміну оскарження. Чим закінчиться ця історія — поки що в суді першої інстанції нам невідомо, але розбиратимемося. По суті, Протасов Яр прокладає шлях у формуванні нової судової практики. Поки що у нас є й інша справа, що стосується природоохоронного статусу території Протасового Яру. Нещодавно суд апеляційної інстанції відмовив нам в апеляційних скаргах та виключив 16 із 20 гектарів заказника. Офіс Генерального прокурора нещодавно повідомив, що розглядає варіанти та можливості вступу в цю справу, чому ми були б дуже раді».
Письменниця Світлана Поваляєва, матір двох загиблих захисників України Василя та Романа Ратушних, активно виступає на захист Протасового Яру. Роман був відомий своєю позицією щодо захисту цієї території.
Окрім Протасового Яру існують й інші справи, які потрапили під дію закону, де власники земельних ділянок вимагали внесення депозитів для розгляду справ. Йдеться, зокрема, про земельні ділянки на Франківщині. Але там, на відміну від Протасового Яру, де позивається товариство з обмеженою відповідальністю, відповідачами є громадяни. Такі справи розглядають судді Верховного Суду у Касаційному цивільному суді.
Саме судді Дмитро Гудима, Ірина Дундар, Євген Краснощоков, Василь Крат та Павло Пархоменко першими у Верховному Суді сформували позитивну практику щодо відсутності необхідності заморожування на рахунках судів бюджетних коштів як ринкової вартості майна, за повернення якого борються держава та громади. Їхні рішення наприкінці 2025 року лягли в основу всієї наступної практики з цього питання. Верховний Суд наголосив, що саме судді мають оцінити, чи є набувач майна держави чи суспільства сумлінним. Це можливо виключно під час розгляду справи, а не в день подання позову. Отже, депозит для розпочаття розгляду такої справи, якщо позивач вважає набувача несумлінним, не потрібний.
Поки що прокуратура ще може захистити власність держави та громади, зокрема якщо доведе недобросовісність набувачів громадського майна. Але це сталося не завдяки новому закону, а всупереч йому й потребує значно більше ресурсів у прокурорів. Адже через маніпуляції депутатів із формулюваннями в законах запустився процес зміни судової практики. Різні суди по-різному застосовують закон Ігоря Мазепи.
Поки напрацюється постійна судова практика з усіх питань цього закону, мине багато часу. Існують ризики забудови чи знищення іншим способом природних та культурних об'єктів. Також є ризик чергової заміни всіх правил гри у разі ухвалення нового Цивільного кодексу. Це саме те, що потрібно для несумлінних покупців, які чекають, щоб минув десятирічний термін з дня, коли вони отримали у власність те, що ні за яких умов отримати не могли.
Раніше Цивільний кодекс працював так: якщо йшлося про землі чи інші об'єкти, які за Конституцією та законами не можуть бути у приватній власності (наприклад, узбережжя, археологічні пам'ятки, національні та регіональні ландшафтні парки), держава чи громада могла вимагати їх повернення через суд. Але закон Ігоря Мазепи фактично змінив цю логіку. Тепер право держави чи громади повернути такі об'єкти вже не вважається беззаперечним. Його слід доводити у суді у межах, які окреслив цей закон. Тобто тепер держава чи громада має довести, що людина чи компанія, яка отримала, наприклад, землю біля води чи частинку національного парку із віковими деревами, діяла несумлінно.
В іншому випадку, якщо покупець сумлінний, і від нього суд витребує майно для держави чи громади, останні у разі внесення депозиту на рахунок суду фактично викуповують це майно за ринковою вартістю. Довести недобросовісність набувача у суді досить складно. Це оцінне та часто суб'єктивне питання. Тому виникає ризик, що повернути такі землі чи інші об'єкти назад суспільству чи державі буде важче.
Позивачі повинні перед зверненням до суду зібрати інформацію про пов'язаність осіб, задіяних у угодах з державним чи комунальним майном, або для отримання доказів того, що навіть за візуальними ознаками набувач повинен розуміти, що це майно не має права отримати у приватну власність. Цьому мають допомогти відкриті джерела в інтернеті, карти та державні реєстри, але частина з них народні обранці від широких мас закрили.
За закон Ігоря Мазепи проголосували майже всі фракції та групи, окрім Європейської солідарності, де всі народні депутати утрималися. Також утрималася частина депутатів групи «Довіра» та один-єдиний політик із «Голосу» Володимир Цабаль. «За» голосували навіть представники «Голосу», які позиціонують себе як антикорупціонери, зокрема Олександра Устінова та Ярослав Залізняк.
Один із авторів законопроекту — депутат від «Слуги народу» Ігор Фріс, який входить до неформальної групи Коломойського і пов'язаний з забудовою Карпат. У відповіді на запит він навів цитати із пояснювальної записки до законопроекту та описав низку справ, які розглядав Європейський суд з прав людини. На його думку, вони мають свідчити про доцільність внесення на рахунок суду депозиту у розмірі ринкової вартості майна, яке хоче повернути через суд держава чи громада.
Але наведені депутатом приклади не є показовими, враховуючи, що судова практика Європейського Суду з прав людини не передбачає, що за повернення судом державного чи комунального майна має бути компенсація, а за повернення приватного — ні. Як і немає такого, що у всіх без винятку випадках повернення державної чи комунальної власності слід сплатити її ринкову вартість відповідачу, навіть якщо той одержав це майно безкоштовно.
Одна з показових справ — «Депаль проти Франції». У ньому француз, чий будинок на узбережжі знесли, намагався довести, що мати будинок на березі моря це цілком нормально, і вимагав компенсації, але програв. Це справа згадував у своїх рішеннях Верховний Суд, коли йшлося про захист узбережжя.
Суддя Верховного Суду Дмитро Гудима, який довгий час був суддею Великої Палати Верховного Суду, підкреслив, що рішення Європейського Суду з прав людини не передбачають обов'язку платити у всіх без винятку випадках тому, від кого суд вимагає державне чи комунальне майно. Суддя зазначив, що такому набувачу закон дає можливість повернути кошти, зокрема, від того, у кого він це майно придбав.
Гудима вказав, що в пояснювальній записці до законопроекту 12089 були два основні мотиви його прийняття. Перший — практика Європейського суду з прав людини. Ця ідеологія загалом вірна. Але те, що прописали законотворці, навряд чи має із практикою Євросуду багато спільного. А ще був другий мотив — переглянути практику Верховного Суду, що склалася. І це мотив з погляду у суспільному розвиткові сумнівний. Розвиток законодавства має йти шляхом запровадження висновків Верховного Суду до законодавства, а чи не навпаки.
Судова практика щодо об'єктів культурної спадщини, що не підлягають приватизації, земель історико-культурного призначення, природно-заповідного та водного фонду чітка та передбачувана. Наприклад, у випадку з узбережжям його набувач може навіть візуально переконатися, що він отримує у власність, і що таке майно не може йому належати. Для повернення таких об'єктів позовна давність продовжується протягом усього часу порушення прав держави чи громади.
Цілком вірно, що народні депутати мають розмірковувати над тим, як розробити законодавчу рамку, щоб притягнути до відповідальності організаторів та виконавців земельних схем. Тим більше, що земельні відносини є однією з найбільш корумпованих сфер в Україні та ведуть до втрати державою та громадами земель. Про це йдеться в дослідженні НАЗК.
Голова Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду Лариса Рогач зазначає: «Недобросовісний покупець бачив, що це озеро, річка, набережна, але проігнорував ці обставини. Думає: "Нічого, через 10-20 років воно залишиться у мене, тому що мені вдалося, і я такий молодець". Втім, ми говоримо зазвичай про "кінцевого набувача", якого "наздоганяє" прокурор. Але поки що майно з'явилося у набувача, це ж були рішення органів місцевого самоврядування або органів державної влади. А їхні чиновники часто залишаються поза увагою. Можливо, була якась домовленість між ними та цим покупцем».
Виходить, поки держава не врегулює це питання, земельні схеми зупинятиме, коли зможе система правосуддя.
А для того, щоб ефективно притягати до відповідальності за корупційні дії щодо розбазарювання майна, слід міняти не Цивільний, а Кримінальний та Кримінальний процесуальний кодекси. Проте народні депутати знову взялися за те, щоб змінити саме Цивільний кодекс. І флагманом у цьому процесі є голова Верховної Ради Руслан Стефанчук та його колеги з Інституту правотворчості та науково-правових експертиз.
Через рік недобропорядний бізнес зрозумів, що план не зовсім вдався, і суди захищатимуть інтереси держави чи суспільства від несумлінних покупців без використання закону Ігоря Мазепи. Однак якщо не буде доказів недобросовісності набувачів, суди відмовлятимуть у позовах. І такі набувачі будуть тріумфувати, назавжди залишаючи за собою обгороджені береги морів, річок, землі у національних та регіональних ландшафтних парках, пам'ятники археології тощо. А громадяни спостерігатимуть за цим тріумфом «священного» права приватної власності на майно, яке за жодних умов не могло ніколи стати приватним.
Наприкінці минулого року голова Верховної Ради Руслан Стефанчук ініціював не просто зміни до Цивільного кодексу. У нього є наполеонівські плани переписати весь Цивільний кодекс. Відповідно, ті норми, які заважають несумлінним чиновникам та дерибанщикам реалізовувати земельні схеми, можуть бути замінені на нові, більш сприятливі для такого «бізнесу».
Одна з пропозицій депутатів — визнати все, що виявилося у Державному реєстрі прав на нерухоме майно, законно придбаним. Логіка тут у законотворців проста: якщо майно внесли до реєстру, то держава цього дозволила статись. Тобто чеснотними будуть навіть ті, хто вніс інформацію до реєстру за допомогою вже роками перевіреної схеми з «чорними» нотаріусами та реєстраторами.
Треба додати, що навіть доброчесні нотаріуси та реєстратори у багатьох випадках не бачать охоронних зон земель, прибережних захисних смуг, земель лісового фонду тощо, коли їх немає, зокрема, на кадастровій публічній карті. Якби кадастр та державні реєстри були наповнені, то порушень поменшало б, і держава та громади не втрачали б свого майна.
А через таку діяльність та бездіяльність законодавчої та виконавчої гілок влади, а також місцевих рад система правосуддя залишається єдиним інструментом, який може блокувати угоди з публічним майном та відновлювати справедливість.
У НАЗК розповідають, що минулого року провели дослідження проблем у лісовій галузі, яке виявило, що справді у кадастрі відсутня необхідна інформація про всі землі, зокрема про землі лісогосподарського призначення, і це корупційний ризик. Керівник управління з антикорупційної політики у сфері відновлення Олена Кривошей зазначає: «Ми надали рекомендації, зокрема, в уряд, щоб відновили роботу державного земельного кадастру. Відновлення кадастрових даних — це кінець епохи "тіньової землі" — коли кожна ділянка врахована, а призначення чітко зафіксовано. Тоді простір для маніпуляцій зникає, поступаючись місцем прозорому управлінню та екологічній безпеці».
Якщо запропоновані зміни внесуть до Цивільного кодексу і пам'ятник археології з курганами або ботанічний сад зареєструють як землі забудови, то може так статися, що норми Конституції України та спеціальних законів, що встановлюють режими охорони цих об'єктів, навіть норми Кримінального кодексу, якими передбачені кримінальні обов'язки за знищення таких об'єктів, можуть бути обійдені. І якщо «закон Ігоря Мазепи» дає можливість для того, щоб держава чи громади відстоювали їхнє майно хоча б у стосунках із несумлінними набувачами, новий Цивільний кодекс може «обнулити» абсолютно всі претензії до всіх. Тоді право неблагочестивих набувачів легалізувати крадене переважить право народу володіти своїм.
Конституційний Суд уже приступив до розгляду подання Пленуму Верховного Суду, який вважає, що «закон Ігоря Мазепи» суперечить Конституції. Втім, судді Верховного Суду порушили перед Конституційним Судом лише питання про неможливість зворотної дії зазначеного закону, тобто його застосування до старих справ, які вже розглядають суди. І представляти у Конституційному Суді Верховний Суд взявся не голова Верховного Суду, не верховні судді, як це було раніше, а цілий тимчасовий виконувач обов'язків керівника апарату Верховного суду.
Але Верховний Суд у своєму поданні не згадав про важливий аспект: Конституція передбачає, що вся власність повинна мати однаковий захист, тоді як народні депутати, які підтримали «закон Ігоря Мазепи», вирішили, що придбання державного чи комунального майна у приватну власність має бути захищене краще, ніж придбання людьми та підприємствами. Жодних депозитів для компенсації ринкової вартості майна не буде, якщо у громадян хтось поцупить приватну квартиру чи земельну ділянку. Такі «компенсації» передбачені лише тим, хто нажив державне чи комунальне майно, яке не могло придбати.
Слід зазначити, що народні депутати, які не підтримали законопроект 12089, мають право та випливає з їхньої присяги громадянський обов'язок звернутися до Конституційного Суду зі своїм поданням. Для цього потрібно лише 45 підписів та свідомий вибір.
А тим часом забудовники працюють системно не лише як лобісти потрібних для свого сектору законів. Торік їм вдалося виграти Конституційний Суд.
Олександра Куцан, захисниця Біличанського лісу, який став у 2022 році лінією оборони міста Києва, розповідає, чому її обурює таке бачення суддів Конституційного суду: «За незаконним присвоєнням лісів чи заплави річки Ірпінь стоять місцева влада. Управління Держкомзему Ірпеня оформляло акти права власності на ділянки лісу. У Приірпі під час низки дерибанів задіяли "чорні" нотаріуси. І ось тепер Конституційний Суд змушує нас усіх думати, що мер і депутати, які запустили схему, підуть самі проти себе до суду? Після того, як знищили прокурорський нагляд і прокурори вже не приходять на сесії заявляти протести на незаконні рішення, держава не запровадила префектів, які були б тут ефективними».
Отже, Конституційний Суд забув, що в ситуації, коли органи влади замість боротися зі схемами стають їх складовою, немає інших посадових осіб, ніж прокурори, які можуть позиватися за повернення майна. Конституційний Суд погодився, що прокурор має право захищати інтереси держави у виняткових випадках, проте ці випадки мають бути чітко прописані у законі. Судді Конституційного Суду ухвалили, що до 2027 року народні депутати мають внести зміни до Закону «Про прокуратуру».