Після серії скандалів, пов'язаних із мільйонними закупівлями предметів другорядної важливості — від овочерізок до барабанів у укриття, від піску на пляжах до реконструкцій стадіонів та озеленення міст — виникла необхідність розібратися у механізмах, які дозволяють місцевій владі витрачати бюджетні кошти без належного контролю. Ключову роль у цьому процесі відіграє податок на доходи фізичних осіб, надходження від якого суттєво зросли після початку повномасштабної війни.
Джерела місцевих бюджетів та зростання військового ПДФО
Місцеві бюджети формуються переважно з податкових надходжень та трансфертів із державного бюджету. Найбільшим джерелом доходів для органів місцевого самоврядування є податок на дохід фізособи. Згідно з чинним законодавством, 64% цього податку залишається у бюджеті громади, де зареєстровано роботодавця, тоді як решта спрямовується до обласного та державного бюджетів.
Після 24 лютого 2022 року доходи громад, на території яких розташовувалися військові частини, зросли значно. Це сталося через збільшення кількості військовослужбовців та розмірів їхнього грошового забезпечення, з якого сплачується податок. За підсумками 2022 року надходження ПДФО від доходів військових до місцевих бюджетів становили 83,6 млрд грн. За період січня-червня 2023 року цей показник досяг 50 млрд грн. За прогнозами аналітиків Київської школи економіки, протягом 2023 року ці надходження мали досягти 100 млрд грн.
Ці додаткові кошти створили профіцит місцевих бюджетів. За даними голови податкового комітету Верховної Ради Данила Гетьманцева, профіцит становив 61,5 млрд грн лише за перші п'ять місяців 2023 року.
Капітальні видатки та скандали із закупівлями
Додаткові надходження від військового ПДФО стали ресурсом для здійснення громадами численних мільйонних закупівель. Обсяги капітальних видатків місцевих бюджетів у 2023 році повернулися до довоєнного рівня. Загалом на капітальні витрати з місцевих бюджетів планувалося витратити 112,97 млрд грн, з яких у січні-травні профінансовано 23,38 млрд грн. Для порівняння: у 2021 році капітальні видатки з місцевих бюджетів склали 113,7 млрд грн, а за січень-травень 2021 року — лише 16,6 млрд грн.
На фоні скандалів навколо закупівель у регіонах президент Володимир Зеленський звернувся до місцевої влади з закликом переглянути пріоритети: «Бруківка, прикраса міст, фонтани зачекають — спершу перемога». Голова фракції «Слуга народу» у парламенті Давид Арахамія виступив із більш категоричним попередженням, опублікованим у його телеграм-каналі 17 липня: «Якщо ви не зупинитесь, не припините витрачати гроші на предмети не першої необхідності, на те, що ніяк не наближаєте нас до перемоги, то парламент внесе законодавчі обмеження на період воєнного стану. Думайте».
Парламентські дискусії та опір місцевої влади
Арахамія зазначав, що в парламенті активно обговорюється ідея обмежити місцевому самоврядуванню можливості розпоряджатися коштами своїх бюджетів під час війни. Однак, за його словами, цю ідею стримує очікуваний опір місцевої влади, яка почне наголошувати на «нападі на децентралізацію».
Міністерство фінансів уже підготувало проект рішення, яке передбачає вилучення у місцевих бюджетів так званого «військового ПДФО». Проте держбюджет на наступний рік верстався без істотних змін щодо розподілу цих надходжень. Основною перешкодою для ухвалення такого рішення є відсутність достатньої підтримки в парламенті. Минулого року, коли Міністерство фінансів намагалося ухвалити подібні зміни, зіткнулося з активним протестом місцевого самоврядування. Органи місцевої влади обґрунтовували свій опір тим, що додаткові ресурси від військового ПДФО отримують не всі громади, а багатьом із них ці кошти необхідні для виконання базових функцій, на які держава не виділяє достатнього фінансування.
Трансформація закупівельного законодавства та корупційні ризики
Під час повномасштабного вторгнення суттєво змінилося закупівельне законодавство, що дозволило громадам із достатнім бюджетом проводити мільйонні закупівлі за спрощеними процедурами без звітів. Це призвело до збільшення корупційних ризиків у закупівлях, причому йдеться про всі тендери електронної системи, а не лише про органи місцевого самоврядування.
29 червня Національне агентство з питань запобігання корупції оприлюднило дослідження корупційних ризиків у публічних закупівлях під час воєнного стану. У перші місяці широкомасштабного вторгнення влада дозволила проводити тендери поза системою електронних закупівель, мотивуючи це необхідністю швидшого закриття невідкладних потреб.
Спочатку замовникам дозволили не публікувати у звітах про закупівлю інформацію про своє місцезнаходження та місцезнаходження постачальників, місце поставки товарів, виконання робіт чи надання послуг, якщо така інформація «несе ризики для безпеки». Поступово від можливості не використовувати електронну систему Prozorro відійшли, закупівлі повернули у вигляді спрощених закупівель та процедури електронних каталогів, які не передбачають моніторингу та оскарження. Крім того, замовників зобов'язали публічно звітувати за тендер лише після припинення або скасування воєнного стану. Це виявляється у відсутності договорів на сторінках деяких закупівель.
Потім було внесено кардинальні зміни до закупівельного законодавства. Відповідно до змін до Закону України «Про державні закупівлі», на період дії військового стану особливості здійснення закупівель визначаються Кабінетом Міністрів. 20 жовтня 2022 року набула чинності постанова уряду № 1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт та послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму військового стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення чи скасування».
На думку НАЗК, у 2022 році ініціатори змін у закупівельному законодавстві не завжди враховували висновки її антикорупційної експертизи. У проекті нової постанови Кабміну щодо особливостей закупівель пропонувалося безліч потенційно небезпечних корупційних ініціатив. Наприклад, у сфері будівництва та ремонту автомобільних доріг надавалася можливість замовнику на власний розсуд вибирати підрядника на масштабні проекти. Під приводом рівного доступу до державних закупівель усіх учасників при відключенні електроенергії пропонувалося скасовувати електронні торги.
За інформацією НАЗК, іноді ведуться розмови про виведення проектів відновлення з майданчиків Prozorro, що унеможливить контроль громадськості за витрачанням коштів. Проте досвід таких масштабних закритих закупівель влада вже має. У 2021 році закупівлю робіт з будівництва Київської обхідної дороги провели на закритому комерційному майданчику playtender.com.ua. Уряд тоді не пояснив, чому вибрали саме цей майданчик та в чому була його перевага.
У процесі закупівлі робіт для першого відрізку за 5,35 млрд грн із п'яти учасників тендера до етапу розгляду пропозицій дійшов лише один. Конкуренції не було, тому не відбулося економії коштів. Крім того, як відзначають в Transparency International, замовник дискваліфікував одного з учасників за досить спірних обставин, ніби не зміг відкрити один із документів у його пропозиції. Водночас процедура на playtender.com.ua не передбачала можливості оскаржити помилку замовника.
Корупційні послаблення у постанові № 1178
Постанова уряду № 1178, яка набула чинності з жовтня 2022 року, за оцінкою НАЗК, послабила запобіжники проти корупційних та антиконкурентних зловживань. Вона дозволяє низку практик, які раніше були неможливі.
По-перше, дозволяється проведення торгів за участю тільки одного учасника. Згідно із законом, для проведення відкритих торгів із застосуванням електронного аукціону має бути представлено не менше двох тендерних пропозицій. Однак постанова Кабміну дозволяє: якщо подана лише одна пропозиція на тендер, після закінчення терміну для подання пропозицій, цю пропозицію визначати автоматично як найбільш економічно вигідну.
По-друге, з'явилася можливість укладати договори за ціною, вищою від очікуваної вартості замовника. Ціна учасника може перевищувати очікувану вартість закупівлі, якщо замовник у тендері вказав відсоток, на який учасник може її перевищити. Уряд обґрунтував ці зміни нестабільністю економіки в період дії воєнного стану та коливанням цін на ринку. Водночас постанова не визначає контролю за правомірністю надання такої вищої ціни. Учасник не зобов'язаний документально підтвердити та обґрунтувати встановлення більшої вартості тендеру. Від замовника також не потрібно обґрунтовувати рішення про дозвіл на подання пропозицій, які є дорожчими, що може призвести до зловживань та необґрунтованої розтрати бюджетних коштів.
По-третє, дозволяється збільшувати ціну закупівлі. Постанова дозволяє змінювати ціни у укладеному договорі у разі коливання вартості товару на ринку. Зміна ціни за одиницю товару має відбуватися пропорційно до коливань ціни на ринку «за умови документального підтвердження такого коливання». Однак, як зазначають у НАЗК, немає чіткого визначення, що саме може бути «документальним підтвердженням» збільшення ціни, що тягне за собою додаткові корупційні ризики.
По-четверте, з'явилася можливість зловживати закупівлями через електронний каталог. Електронний каталог створювався для закупівель типових товарів на незначні суми, наприклад для закупівлі канцелярії. Ця покупка нагадує покупки в інтернет-магазині. Замовнику не потрібно складати тендерну документацію, а всі постачальники з каталогу вже відібрано та кваліфіковано по централізованих закупівельних майданчиках.
У «мирний час» електронні каталоги замовник може використовувати як альтернативу закупівлі без використання електронної системи, якщо ціна закупівлі не перевищує 50 тис. грн, або як альтернативу спрощеній закупівлі за умови, що вартість предмета закупівлі товарів чи послуг дорівнює або перевищує 200 тис. грн. Після запровадження військового стану Кабмін скасував на закупівлях через електронний каталог граничну верхню межу суми закупівлі. Нині вона не обмежена. Замовники можуть здійснювати закупівлю на великі суми без тендерної документації та ризику оскарження, а також моніторингу від Державної аудиторської служби. Замовник ніяк не може переконатися у сумлінності постачальника з електронного каталогу, його здатності поставити необхідний товар та наявності будь-якого досвіду постачання такого товару.
По-п'яте, дозволяється укладати прямі договори без застосування електронної системи. Згідно із Законом про закупівлю, така переговорна процедура застосовується у закупівлях як виняток. Замовник укладає договір після проведення переговорів із одним або декількома учасниками процедури закупівлі.
Водночас постанова Кабміну на період дії військового стану та протягом 90 днів з дня його припинення чи скасування встановила можливість укладання прямих договорів з подальшим розміщенням в електронній системі закупівель відповідних звітів та повідомлень про внесення змін до договорів. Постанова № 1178 також передбачає можливість проведення закупівлі без використання електронної системи у разі неподання жодної тендерної пропозиції для участі у відкритих торгах.