Перевірка діяльності Департаменту охорони культурної спадщини Київської міськдержадміністрації за період 2021–2023 років виявила масштабні проблеми в управлінні та охороні історичних об'єктів столиці. Аудиторський звіт №070-6-07/34 від 10 вересня 2024 року, підготований Департаментом внутрішнього фінансового контролю та аудиту КМДА, задокументував низку серйозних недоліків, які свідчать про неефективну роботу установи як уповноваженого органу з охорони культурної спадщини та головного розпорядника бюджетних коштів. Аудит охопив період з 3 липня 2023 року по 29 вересня 2023 року і оцінював ефективність виконання контрольно-наглядових функцій у сфері охорони культурної спадщини.
Основні виявлені порушення
Аудитори встановили, що чиновники департаменту безпідставно виключали деякі будівлі з переліку об'єктів культурної спадщини. Зокрема, були виявлені випадки вилучення об'єктів на вулицях Ярославів Вал, 14, Рейтарській, 23, Мельникова, 24, Дмитрівській, 80, Квітки Цісик, 60 та інші. У Департаменті охорони культурної спадщини змогли пояснити аудиторам виняток лише двох об'єктів, посилаючись на технічний збій у базі даних та робочий перелік об'єктів культурної спадщини Києва. У решті випадків пояснень надано не було.
Департамент не забезпечив розробку облікової документації на понад 1 тисячу об'єктів культурної спадщини, включених до Переліку протягом 1999–2022 років. Ці будівлі та споруди залишаються лише виявленими об'єктами культурної спадщини без належного документування. Чиновники не пояснили аудиторам, на яких підставах вони визначають, на які об'єкти потрібно проводити облікову документацію насамперед.
Проблеми з інформаційною базою та доступом до даних
У 2022 році департамент безпідставно припинив наповнення Програмного модуля «Інформаційної бази пам'яток культурної спадщини Києва» інформаційно-аналітичної системи «Управління майновим комплексом територіального товариства Києва». Таким чином, чиновники не забезпечили виконання рішення Київради №774/1778 від 20 грудня 2016 року про створення єдиної інформаційної бази пам'яток культурної спадщини Києва. Станом на період проведення аудиту вся інформація щодо об'єктів культурної спадщини зберігалася у паперовому вигляді розрізнено, що ускладнювало оперативність отримання інформації та проведення моніторингу.
Лише у жовтні 2023 року роботу бази було частково відновлено, але фактично лише для чиновників департаменту. Аудитори зазначили, що департамент не забезпечив наповнення та оновлення даних бази, тому значна частина внесених до неї даних залишається неактуальною та неповною. Закриття доступу до бази для громадян та інших зацікавлених осіб перешкоджає оперативному отриманню та обробці даних про стан використання та збереження об'єктів культурної спадщини, прийняттю ефективних рішень щодо укладання охоронних договорів та створенню умов для громадського контролю.
Департамент також не оприлюднив на своєму сайті інформацію про набуття будинками статусу об'єктів культурної спадщини або щойно виявлених пам'яток, а також не публікує низку інших важливих для громадськості даних про стан збереження та охорони культурної спадщини. Аудитори вважають, що це порушує Закон України «Про охорону культурної спадщини». При цьому Департамент охорони культурної спадщини проігнорував запити аудиторів щодо цієї проблеми, не надавши жодних відповідей.
Відсутність комунікації з власниками та недостатній контроль
Посадові особи департаменту не проводили роботи зі встановлення власників об'єктів культурної спадщини та їх інформування про включення відповідних об'єктів до Переліку та Державного реєстру нерухомих пам'яток. Таким чином, якщо якась будівля отримувала охоронний статус, її власнику не повідомлялося про це. На переконання ревізорів, така обставина не дозволяє департаменту виконувати свої повноваження щодо збереження та захисту об'єктів культурної спадщини.
Чиновники департаменту не займалися встановленням охоронних дощок, охоронних знаків та інших написів на пам'ятках або в межах їх територій. Більше того, цей захід не було включено до профільної міської цільової програми охорони культурної спадщини на 2022–2024 роки (затверджено рішенням Київради №3676/3717 від 2 грудня 2021 року) і фактично протягом 2022–2023 років не виконувався.
Департамент не формує та не веде облікові справи на пам'ятники та щойно виявлені об'єкти культурної спадщини, всупереч вимогам законодавства. Аудитори вважають, що це може призвести до втрати облікової документації, несвоєчасного реагування на проблеми та ризики, пов'язані зі збереженням та використанням таких об'єктів, а також втрати бюджетних коштів через повторне виготовлення раніше розробленої документації.
Крім того, департамент не проводить постійний моніторинг об'єктів культурної спадщини з метою запобігання руйнуванню чи заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, змісту та відповідного використання об'єкта культурної спадщини, його території та зон охорони пам'яток, хоча це є вимогою законодавства.
Дискреційні повноваження та корупційні ризики
Аудитори встановили, що у Департаменту охорони культурної спадщини відсутній прозорий підхід до пріоритетного відбору об'єктів культурної спадщини, на які проводиться наукова документація. На переконання ревізорів, це призводить до виникнення дискреційних повноважень у працівників департаменту та підпорядкованого йому Київського науково-методичного центру з охорони, реставрації та використання пам'яток історії, культури та заповідних територій (КНМЦ). Чиновники та вчені з комунальної установи фактично мають можливість на свій розсуд вирішувати, на які будівлі та споруди потрібно розробляти документацію, а для яких це робити не потрібно.
При цьому КНМЦ виступає одночасно як замовник розробки таких документів та як виконавець, що створює конфлікт інтересів у працівників цього закладу.
Департамент охорони культурної спадщини не врегульовано порядок проведення перевірок дотримання законодавства у сфері охорони культурної спадщини, видання розпоряджень та попереджень власникам об'єктів культурної спадщини. Чиновники не розробили регламенти виконання таких функцій, хоча згідно з вимогами законодавства мали це зробити. Крім того, вони не надали аудиторам документів щодо того, яким чином департамент у тих чи інших випадках визначає розмір штрафів для порушників законодавства у сфері охорони культурної спадщини, хоча такі розміри варіюються залежно від виду порушення від ста тисяч до десяти тисяч гривень.
На переконання аудиторів, чиновники фактично наділили себе дискреційними повноваженнями — можливістю за своїми смаками та уподобаннями вирішувати, як проводити перевірки, якою копійкою карати порушників тощо. Аудитори вважають, що це призводить до низки ризиків, серед яких — корупційні ризики, пов'язані з недосконалістю заходів впливу; уникнення відповідальності власниками об'єктів культурної спадщини за їх неналежне використання; відсутність контролю над виконанням заходів, визначених умовами охоронних договорів; проведення незаконних робіт, які можуть завдати шкоди об'єктам культурної спадщини або їх території.
Проблеми з адміністративними послугами
Департамент охорони культурної спадщини протягом звітного періоду в окремих випадках надавав дозволи на проведення робіт на пам'ятках місцевого значення не через Центр надання адміністративних послуг (ЦНАП), хоча мав робити саме так, адже така видача дозволів є адмінпослугою. На думку аудиторів, це свідчить про порушення вимог законів України «Про адміністративні послуги» та «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Існування такої «процедури» призводить до виникнення корупційних ризиків.
Аудитори вважають, що посадові особи департаменту систематично перевищували повноваження при наданні адмінпослуг, зокрема необґрунтовано чи безпідставно відмовляли у видачі документів дозвільного характеру, безпідставно погоджували відчуження щойно виявлених об'єктів культурної спадщини. При цьому департамент не забезпечив надання низки адмінпослуг через ЦНАП, серед яких — «Узгодження науково-проектної документації на виконання робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування пам'яток місцевого значення» та «Видача дозволу на консервацію, реставрацію».
Фінансові порушення та завищення вартості послуг
Аудитори зафіксували у роботі департаменту та його підлеглих із КНМЦ фінансові порушення. Так, КНМЦ у 2022–2023 років замовив виготовлення наукових довідок та фотофіксацію 10 об'єктів культурної спадщини, на які раніше працівники центру вже розробляли такі документи. Йдеться, зокрема, про житловий будинок на вул. Антоновича, 7 (1897–1898 рр.), панно «Квітучий Київ» на просп. Перемоги, 27 (1978–1979 рр.), панно «Наука» на вул. Політехнічній, 41. За підрахунками аудиторів, це спричинило неефективне використання бюджетних коштів на суму близько 1,08 млн гривень.
Крім того, КНМЦ завищував вартість замовлення на розробку облікової документації на об'єкти культурної спадщини. Ревізори встановили, що сам центр виконував ці роботи за 30 тис. гривень на один об'єкт, але у звітному періоді замовив такі послуги у ТОВ «Архітектурна ліга» за 110,5 тис. гривень (всього — 4,8 млн гривень за 60 об'єктів). Разом з тим аудиторам стало відомо, що середня вартість виготовлення облікової документації на ринку становить 24,1 тис. гривень.
Аудитори з'ясували, що керівництво КНМЦ самостійно ухвалює рішення, на які об'єкти культурної спадщини розроблятимуть облікову документацію працівниками закладу, а для яких потрібно укладати договори з підрядниками. Ревізори висловили думку, що КНМЦ взагалі не потрібно залучати когось стороннього до таких робіт — керівництву закладу дешевше було б збільшити його штат, наймавши більше профільних працівників.
Окремо аудитори встановили факт втрати бюджетних коштів на суму близько 8,6 млн гривень під час виготовлення підрядниками облікової документації на замовлення КНМЦ. За даними аудиторів, це сталося внаслідок завищення цін на такі послуги з боку ТОВ «АБК «Екстра-Інвест» та ТОВ «Архітектурна ліга». Зокрема, до облікової документації включалися історичні довідки, які у свою чергу були виготовлені самим КНМЦ у 2021–2022 роках. Аудитори вважають, що угоди із зазначеними компаніями мають ознаки фіктивності та спрямовані на отримання неправомірної вигоди.
Керівництво Департаменту комунальної власності КМДА без обґрунтованих підстав дозволило КНМЦ здійснити аванс у сумі 9,19 млн гривень на реставрацію історичної будівлі на вул. Десятинній, 14. Аудитори зазначають, що чиновники та працівники закладу не мали права фінансувати ці роботи, оскільки на момент початку реставрації не було виконано необхідних науково-дослідних робіт та центром не було внесено відповідних змін до дозволу на проведення робіт, що видається Державною інспекцією архітектури та містобудування. Наслідком цього стало те, що підрядник — ТОВ «Київська будівельно-монтажна компанія» — фактично отримало кредитування з міського бюджету на вищезгадану суму.
Неналежне виконання законодавчих вимог
Чиновники департаменту не виконали вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини» та не створили адміністрацію Державного історико-архітектурного заповідника «Давній Київ». Йдеться про створення окремої юридичної особи — певної установи, яка б дбала про цей заповідник. За даними ревізорів, чиновники департаменту не забезпечили належного контролю за збереженням об'єктів культурної спадщини в межах території зазначеного заповідника.
Рекомендації аудиторів та їх виконання
Загалом за результатами аудиту було надано 79 рекомендацій щодо усунення порушень та їх недопущення у майбутньому з максимальним терміном виконання до 11 жовтня 2024 року. На сьогоднішній день лише 7 таких зауважень було враховано керівництвом департаменту, 7 — враховано частково, а решту 65 — не враховано.
Зокрема, чиновники частково врахували рекомендації щодо проведення роботи з архівами щодо пошуку облікової документації на об'єкти культурної спадщини, які, згідно із законодавством, є пам'ятками, але не внесені до Реєстру нерухомих пам'яток. У свою чергу як невраховані зазначені зауваження щодо розміщення на сайті департаменту всіх його наказів, якими приймалися рішення про внесення об'єктів культурної спадщини до Переліку, про проведення інвентаризації фактично наявної облікової документації на об'єкти культурної спадщини, які внесені до Переліку та внесення таких даних до Бази пам'яток.
Контекст: проблеми охорони культурної спадщини Києва
Перевірка департаменту відбулася на тлі постійних претензій громадськості та експертів з приводу того, що столична влада не може налагодити роботу з охорони історичних будівель. Міська влада в останні десятиліття абсолютно не справляється з охороною історичних будівель та споруд Києва. Чиновники КМДА та депутати Київради регулярно обіцяють працювати над їхньою безпекою та наголошують, що такі об'єкти не повинні зноситися, а на їхніх місцях не мають будуватися чергові висотки житлового та комерційного призначення. Проте здебільшого такі заяви немає практичного втілення.
Наприклад, у серпні 2021 року Київрада з подачі КМДА ввела мораторій на будівництво та реконструкцію у Києві, яка може торкнутися 119 історичних будівель. Таке рішення було подано міською владою як революційне. Проте експерти назвали цей мораторій звичайним популізмом і спробою приховати провальну політику столичної влади у сфері захисту цінної історичної забудови і присвоєння історичним об'єктам статусу пам'яток культурної спадщини. Замість практичних механізмів збереження історичних будівель міська влада лише рекомендувала їх власникам утриматися від проведення будівельних робіт, а чиновникам враховувати відповідні положення.
Державні органи влади також не надто зацікавлені у тому, щоб столиця більше не втрачала пам'яток та об'єктів культурної спадщини. Наприклад, у травні 2021 року мер Києва Віталій Кличко звинуватив Міністерство культури та інформаційної політики у сприянні знищенню пам'яток та об'єктів культурної спадщини столиці. Таку заяву він зробив у зв'язку з тим, що за попередні три роки КМДА запропонувала міністерству внести до Державного реєстру нерухомих пам'яток 1509 об'єктів, але за фактом чиновники вказаного органу ухвалили рішення лише щодо 23 таких об'єктів.
У столиці нерідко виникають ситуації зі знищення як об'єктів, які вже визнані пам'ятниками та мають охоронний статус, так і тих, які міська влада досі не змогла включити до відповідних переліків. Саме у тих випадках, коли руйнуються будинки «без статусу», активісти досить часто звинувачують керівництво міста у підіграші інтересам забудовників, адже останнім за таких обставин не слід узгоджувати містобудівні зміни з органами охорони культурної спадщини.
На початку 2025 року у столиці знову почали вирувати пристрасті навколо забудови території т.зв. «садиби Лошевича» — понад 150-річної будівлі на вул. Саксаганського, 76. Вона не мала охоронного статусу та була знесена ще 2020 року. Наразі громада столиці звинувачує забудовників у тому, що ті здійснюють роботи, незважаючи на тимчасову заборону від КМДА, і що через це будівництво вже завдано збитків пам'ятнику архітектури, що розташований поруч, — Будинку архітектора Михайла Бобрусова.
Обурення місцевих мешканців та громадських активістів, схоже, не матиме жодного результату. Раніше зупинити цю забудову не змогли ні Департамент охорони культурної спадщини КМДА, який виносив розпорядження про припинення робіт, ні Мінкульт, який наклав на власників садиби штраф 170 тис. гривень за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини, ані правоохоронні органи, які у 2023 році заарештували будівельну техніку у рамках відповідного кримінального провадження.
Нова програма охорони культурної спадщини
У вересні 2024 року міськрада затвердила цільову програму «Охорона та збереження культурної спадщини», яка розрахована на період 2025–2027 років. На її реалізацію планується витратити 1,17 млрд гривень, що більш ніж у чотири рази більше, ніж було передбачено на виконання чинної програми, яка завершується у 2024 році.
У КМДА не приховують гордості щодо того, що у 7 разів збільшили кількість старовинних будівель, на реставрацію яких міська влада має намір закласти кошти в бюджеті Києва — 64 об'єкти у новій програмі проти 9 об'єктів у старій. При цьому у столичній мерії не приховують того факту, що програму 2022–2024 років не було виконано. Пояснюють це лише тим, що всі плани зруйнувала повномасштабна війна — працювати доводилося не над відновленням пам'яток, а їх збереженням від обстрілів.
Керівництво установ
Директором КНМЦ із липня 2024 року є Олег Коляда. Його попередниками на цій посаді були Олександра Тимченко (керувала установою з липня 2022 р. і до призначення Коляди, а також з жовтня по грудень 2021 р.), Микола Віхарєв (з грудня 2021 р. і до призначення Тимченка) та Михайло Федорін (з березня 2020 р. по 2021 р.).
Департамент охорони культурної спадщини КМДА з 23 серпня 2023 року керує Марина Соловйова. На цій посаді вона змінила Ірину Черненко, яка виконувала обов'язки директора департаменту з 10 червня 2023 року. Раніше, з 7 вересня 2018 року по 9 червня 2023 року, цей департамент очолював Олександр Нікоряк.
Діяльність департаменту контролює заступник голови КМДА Анна Старостенко. Раніше, з початку 2021 року і до початку 2023 року включно, за цей напрямок відповідав інший заступник Віталія Кличка — Володимир Прокопів (секретар столичної міськради минулого VIII скликання, депутат IX скликання Київради від Європейської солідарності).