Стійкість нашої держави значною мірою залежить від роботи органів, які стоять на сторожі національної безпеки. Нині у нас є шанс принципово змінити структуру та принципи їхньої діяльності. Зробити те, що ми мали виконати ще в 1991 році. Реформування сектора безпеки в нашій країні актуальне з моменту його створення. Україна отримала у спадщину від УРСР систему безпеки, неадекватну демократичній державі. Ця система мала штаб-квартиру в Москві, була орієнтована на захист інтересів держапарату, а не громадян держави, і за своєю суттю була репресивною та політично заангажованою. З самого початку незалежності України Захід був зацікавлений у реорганізації наших спецслужб і правоохоронних органів з суто прагматичних причин.
Їм потрібні безконфліктні та стабільні сусідні держави. А інститути безпеки — це саме та база, яка значною мірою забезпечує державну стійкість.
Принципіальна позиція ЄС щодо реформування СБУ була викладена ще в 1999 році в резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи №1420. Основні вимоги: позбавити СБУ права вести кримінальне провадження, проводити обшуки, арести та затримання громадян; привести в порядок законодавчі акти, що регулюють роботу Служби, зробити їх відкритими; не використовувати СБУ як інструмент політичного впливу; демілітаризувати СБУ.
У 2014 році в Україну була командирована Консультативна Місія Європейського Союзу (КМЕС). Цей орган був спеціально створений за запитом з українського боку для допомоги в реформуванні сектора цивільної безпеки. Ключова ідея Місії — реформування на політичному рівні, на рівні базових концепцій. Ефективність роботи Місії на даний момент оцінюється представниками України досить неоднозначно. По-перше, від Місії очікували більше практичної та конкретної допомоги. Також позначилася різниця в розумінні того, що відносити до сектора безпеки. Для європейців це дуже широкий сектор, до якого включають усіх правоохоронців, спецслужби, прокуратуру та судову гілку. У нашому сприйнятті національна безпека — це, передусім, Служба безпеки України.
Логіка західних вимог до реформування Служби безпеки залишилася попередньою — позбавити СБУ несвійських функцій та забезпечити дієвий громадянський контроль над її діяльністю. Під несвійськими функціями розуміються, передусім, напрями діяльності, які дублюються діяльністю інших держорганів. Наприклад, боротьба з корупцією та економічними злочинами дублюють роботу Національного антикорупційного бюро та органів МВС. Також важливим питанням є демілітаризація. Представники ЄС вважають доцільним зняти погони з працівників СБУ. Насправді це дуже спірне питання, і всередину європейських спецслужб немає єдиного підходу до нього. Нині основним аргументом проти демілітаризації є те, що цивільні фахівці нібито не можуть керувати антитерористичною операцією.
Але це, звичайно, просто ситуативна відписка. Як стверджує демократична теорія цивільно-військових відносин, демілітаризація важлива, з одного боку як інструмент запобігання кастовості в спецслужбах, так і як інструмент запобігання «інфляції» справжної військової служби. Тому, до речі, немає сенсу говорити про просту зміну військових звань на спеціальні. Адже порядок проходження служби при цьому просто копіюється з невеликими правками. Важливий і фактор соціального забезпечення. Ненормально один в один переносити норми соціального захисту з військовослужбовців ЗСУ на працівників СБУ або, наприклад, СВР. І, нарешті, культурний аспект. Коли працівник спецслужби сприймає себе як бойову одиницю, а свою роботу як війну, це часто приводить їх до принципово неправильних рішень. Військовизованість спецслужб надає абсолютно зайвої агресивності в способах ведення ними справ.
Крім ЄС, нам готові допомагати з реформами в цій сфері й структури НАТО (передусім США). Їхня мотивація теж зрозуміла — Україна як потенційний партнер повинна мати структури розвідки дружні та сумісні з натовськими. Хоча базові інтереси ЄС і НАТО схожі, треба розуміти, що США та ЄС — це різні моделі національної безпеки. КМЕС представляє компроміс німецького, французького та британського розуміння безпеки в Європі, для них пріоритет — їхня внутрішня безпека, торгівля та благополуччя учасників цих торгових взаємовідносин. У НАТО ж переважає філософія США, і їхній основний інтерес — оборона, боротьба з зовнішнім ворогом (раніше СРСР, Лівія, а тепер «Аль-Каїда», ІДІЛ тощо). Ця різниця моделей породжує відмінність у підходах до практичного співробітництва. Для КМЕС пріоритет — демілітаризація та посилення демократичного контролю. Для НАТО важливіше відсікати непрофільні функції СБУ, посилити базовий потенціал у контррозвідці та боротьбі з тероризмом, розвивати розвідспільноту (передусім за рахунок більш якісної координації між розвідорганами та за рахунок більш ефективного використання розвідданих вищими посадовими особами).
У вересні 2015 року експертна група при Службі безпеки розробила проект концепції реформування СБУ і передала його на розгляд КМЕС. У проекті передбачалося, що для координації та контролю за реформуванням буде сформована Міжнародна консультативна група (МКГ). До МКГ на постійній основі мають увійти представники Центру реформ при Голові СБУ, представники Центру міжнародного співробітництва при СБУ, представники КМЕС, працівники представництва НАТО, представники партнерських спеціальних служб. Періодично передбачається залучати до роботи МКГ керівників СБУ, радників Голови СБУ, представників українських громадянських об'єднань, інститутів, організацій, а також незалежних експертів.
Цей проект концепції був вивчений Консультативною Місією. За ним було зроблено ряд принципових зауважень і проект відправлений на доопрацювання. На нашу думку, у проекті не враховані деякі важливі моменти. По-перше, у документі мають бути гранично чітко визначені цілі, завдання реформування Служби та строки кожного етапу (можливо, у вигляді додаткового документа). При цьому слід виключити всі популістські та неоднозначні формулювання та чітко заявити й оголосити принципові основи реформи.
По-друге, реформування не повинно бути прив'язане до агресії РФ. Питання не в модернізації Служби, викликаній конкретним фактором загрози, а в системній зміні. По-третє, у концепції має бути прописано, що Служба відмовляється від несвійських функцій і зосереджується на розвідувально-аналітичній діяльності. По-четверте, контроль за роботою СБУ (як, до речі, й решти спецслужб) крайньо недостатній. Контроль повинен здійснюватися як з боку виконавчої влади (незалежний орган контролю), так і з боку парламенту. На даний момент у парламенту немає механізму постійного контролю діяльності СБУ у розрізі її ефективності, доцільності та законності. Крім того, повинен бути й громадянський контроль, незалежний від виконавчої та законодавчої влади.
Уся нормативна база, що регулює роботу СБУ, повинна бути проаналізована на предмет відповідності Європейській конвенції з прав людини. Не менше, ніж наші західні партнери, в реформі сектора нацбезпеки зацікавлені й ми самі. События останніх двох років виявили безліч системних проблем у цій сфері. Анексія Криму та терор на сході стали можливими значною мірою через неспроможність наших спецслужб. Близько 85% працівників СБУ в АР Крим та 30% у Луганському і Донецькому управліннях виявилися державними зрадниками. Це наочно вказує на якість кадрової роботи в Службі. Ми можемо лише припускати, як обстоять справи з лояльністю українському народу в решті її підрозділів.
Реформування СБУ відбуватиметься у векторі, заданому двома основними документами — «Стратегією національної безпеки України» та «Стратегією сталого розвитку — 2020». Саме там визначено, що ми фактично відмовилися від політики «ласкавого теля» і однозначно обрали прозахідний напрям розвитку.
Я вважаю, що для нас найважливішим питанням реформування є організація дієвого демократичного контролю за органами безпеки. Це питання треба вирішувати саме тепер, на етапі кардинальної перебудови системи.
Як обстоїть ситуація з контролем нині? Природно, роботу Служби контролює сам Президент. По-перше, Президент самостійно призначає всіх ключових керівників Служби. По-друге, Президент призначає спеціальних посадових осіб, які мають здійснювати постійний контроль як за діяльністю СБУ взагалі, так і за всіма внутрішньовідомчими нормативно-розпорядчими документами на предмет дотримання конституційних прав громадян та загальної відповідності законам України. Повноваження цих посадових осіб теж визначає Президент. По-третє, Голова Служби щорічно звітує Президентові.
Як і у будь-якої державної структури, при СБУ є громадська рада. За нормою там має бути 20 осіб. Основне завдання яких — стежити за виконанням закону про «Очищення влади», готувати свої пропозиції щодо оновлення напрямів діяльності СБУ, оновлення кадрового складу Служби, інформувати про свою діяльність громадськість через засоби масової інформації, а також протидіяти корупції. Рада може проводити відповідні експертизи та подавати свої пропозиції в правоохоронні органи. У Ради є прямий контакт з главою Служби та його першим заступником. Рада може запитувати й отримувати відповідь від підрозділів Центрального управління, органів, закладів, установ СБУ, штабу Антитерористичного центру при СБУ, природно, якщо вони не містять інформації з обмеженим доступом.
Загвіздка в тому, що голова Ради Іван Рудяк обирався в депутати від партії БПП. Перелік учасників значно менший за 20 осіб. Інформація про них на сайті СБУ — лише ім'я та прізвище. Немає навіть по-батькові, не кажучи вже про фотографії чи якої-небудь довідкової інформації. А це важливо, оскільки демократичний контроль повинен представляти інтереси громадян загалом, а не правлячої групи. Крім того, виникає питання ефективності Ради й у розрізі доступу до відомостей, що становлять державну таємницю. Діяльність СБУ крайньо специфічна і, на відміну від більшості інших держорганів, крайньо засекречена. Переважна більшість документів Служби «грифовані». Рада не є штатним підрозділом СБУ і не може бути внесена до Номенклатури посад, що підлягають допуску до державної таємниці.
Крім того, питання щодо ступеня їхнього допуску, за якою формою та за якими пунктами переліку відомостей. Виходить, що члени Ради, щоб якісно виконувати свої контрольні функції, мають стати серйозними носіями таємниці з дотриманням усіх процедур перевірки. Це потребуватиме більш ґрунтовного підходу до формування складу Ради. Нині ж Рада, схоже, виконує суто декоративну, імітаційну функцію і, схоже, підконтрольна Президентові.
Повноту президентської влади пояснив, спеціально для «Цензор.НЕТ», колишній заступник Голови СБУ Віктор Ягун: «Варто відзначити, що СБУ, фактично, орган прямого та всебічного підпорядкування Президентській вертикалі, і з цього випливає існування, за своєю суттю, вузького спектра тактичних цілей, оптимальних саме для цієї вертикалі. Залежність працівників Служби від кон'юнктури гаранта — пряма. Він призначає не лише керівника Служби. Але, природно, з подачі голови, затверджує на посадах керівників департаментів та регіональних органів. Це приводить до виснаження та дезорієнтації особового складу спеціальної служби і робить неможливим стратегічне планування та його реалізацію».
У ситуації, коли Президент стурбований внутрішніми загрозами своїй владі, він схильний розширювати повноваження спецслужб для забезпечення більшого контролю над ситуацією. Врешті-решт це приводить до того, що спецслужба стає все більш і більш незалежною, автономною та неуправління.
Є ще парламентський контроль. Здійснювати його повинен, передусім, профільний комітет з питань національної безпеки та оборони ВР. Парламентарії щороку отримують відповідний звіт про діяльність СБУ. Але виникає проблема, про яку я вже писала в статтях про реформування оборонного сектора — парламентарії недостатньо компетентні в оцінці роботи Служби безпеки. У розпорядженні комітету немає постійно діючих експертних груп, які можуть аналізувати звіти СБУ та виробляти рекомендації. Тому обговорювати діяльність Служби на парламентському комітеті не звикли. Та й Служба, схоже, не вважає себе зобов'язаною особливо розшаркуватися перед Парламентом. При цьому Голова комітету з нацбезпеки та оборони Сергій Пашинський на одному з останніх засідань комітету звернув увагу на те, що «Громадянський контроль не повинен підмінювати собою управління. Крайньо нездоровою є ситуація, при якій політики або активісти диктують керівникам міністерств і служб, наприклад, кадрові призначення або намагаються впливати на оперативні рішення».
Гіпотетично, ще одним каналом контролю діяльності спецслужби могло б бути пряме інформування суспільства. Звіти про роботу СБУ Президентові та Парламентові засекречені. Відповідно, ці звіти ніде не публікують. Але через певний період (п'ять років) секретність документа повинна бути переглянута з метою розсекречування або продовження строку обмеження доступу. Формально у нас передбачена відповідальність за необґрунтоване засекречування документів. Але Переліки відомостей, на які спираються при засекречуванні, складені досить хитро. Стаття 4.4.3 Зводу відомостей, які містять державну таємницю, дозволяє тримати документ під грифом до «другого пришестя». А ось на Заході поширена практика, коли регулярно публікують розсекречені документи спецслужб. Це дуже дієвий інструмент громадянського контролю. У нас, на жаль, такої практики немає, хоча закону вона не суперечить.
Західний досвід показує, що всебічний парламентський контроль у поєднанні з регулярним розсекречуванням звітних документів — це найкраща модель контролю за діяльністю спецслужб. Деякі політики можуть говорити про те, що організацію парламентського контролю слід відкласти на більш стабільний період. Але треба розуміти, що лише такий підхід зможе забезпечити незаангажованість, незалежність та імунітет від політичного впливу, що найкращим чином позначиться на постановці та виконанні Службою стратегічних завдань.
Сектор національної безпеки повинен бути перебудований повністю, і нам предстоїть дуже складна робота з його реформування. У створенні програми реформ мають взяти найактивнішу участь народні депутати. Інакше все реформування обернеться черговим великим обманом.