Ключова роль силових структур у захопленні державної влади Януковичем зумовила необхідність кардинальної трансформації їх системи, статусу та принципів функціонування. Перед суспільством та новою владою виникло завдання замінити політизовані силові структури на справжні органи правопорядку. Це завдання виявилося складним, оскільки політичне керівництво держави традиційно розглядало такі органи як один з основних механізмів реалізації влади, її збереження та розширення. Тому заміна силових структур на власне правоохоронні органи вимагала від нового політичного керівництва іншого світогляду та принципово іншої правосвідомості. На жаль, такого прориву не сталося, і правоохоронна система залишається недореформованою, її робота супроводжується постійними міжвідомчими конфліктами та перетягуванням повноважень. Досі не розроблено стратегії реформи правоохоронної системи — вона замінена безсистемними й суб'єктивно орієнтованими змінами, перетворюється на імітацію, штучно гальмується, спостерігаються намагання скасувати досягнуте. Якщо використати спортивну термінологію, то можна сказати: не забезпечивши реформі правоохоронної системи належного старту, її прагнуть повернути до фінішу.
Особливо чітко це видно на прикладі нових антикорупційних органів — Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП), прокуратури та Державного бюро розслідувань (ДБР). НАБУ і САП намагаються нейтралізувати, прокуратурі прагнуть залишити статус-кво або навіть розширити повноваження в частині досудового розслідування (що й було зроблено останніми змінами до Конституції), а запуск ДБР явно поставлено у залежність від розвитку загальної ситуації та результатів конкурсу з визначення його керівництва.
Нові антикорупційні органи з'явилися в Україні головним чином завдяки тискові громадянського суспільства та зусиллям міжнародних партнерів України, передусім США і Європейського Союзу. Утворення нових антикорупційних органів було абсолютно правильним рішенням. Адже наявні правоохоронні органи, з огляду на істотну політичну залежність та серйозну корупційну ураженість, не могли розірвати корупційного спрута, що намертво оповив країну. Ще до початку роботи НАБУ, створеного для протидії елітній корупції, його директор А. Ситник основним напрямом діяльності цього органу визначив боротьбу з корупцією в судах і правоохоронних органах.
Мабуть, керівник НАБУ виходив тоді з суспільних настроїв, адже після Революції Гідності суспільство було готове «на вилах виносити» суддів та співробітників силових структур, які вдавалися до відверто репресивних заходів, допускали масове свавілля, грубе порушення прав та свобод громадян. Тому цей напрям для НАБУ важливий, але він не може бути головним. Адже існує ще більш небезпечний вид корупції — політична, яка є ядром елітної корупції. Реальність України така, що суди й правоохоронні органи були поставлені на службу політичному керівництву, а не суспільству і державі. Тому об'єктивно «вістря» НАБУ має бути сфокусоване передусім на політичних структурах — парламенті, уряді, адміністрації президента. Вони є центром прийняття найважливіших державних рішень. Саме там «виробляється» корупційна ідеологія, саме звідти корупційні відносини проростають у нижні владні щаблі, правосуддя та правоохоронну сферу, економіку, банківський і фінансовий сектори. За невеликий період своєї діяльності НАБУ зробило кілька кроків, спрямованих на протидію політичній корупції, що налякало тих, хто зараховує себе до державного керівництва.
Оскільки, по-перше, ці кроки не були погоджені «нагорі» (чого раніше в принципі не могло бути), по-друге, вони потенційно загрожували тим, хто на самій «горі», вони не могли залишитися без адекватного реагування. Конфлікт виникав поступово спочатку у формі суперечок між Генеральною прокуратурою України (ГПУ), з одного боку, та НАБУ і САП — з іншого за повноваження, суперечок з приводу підслідності справ, взаємних звинувачень у порушенні закону та претензій стосовно неправомірних дій працівників сторони-опонента. Кульмінацією стало виявлення 12 серпня того року співробітниками ГПУ працівників НАБУ, які здійснювали зовнішнє спостереження за одним із них, подальше їх затримання та залучення спецпризначенців НАБУ для їх визволення. До цього додався захід скандально відомого слідчого ГПУ Суса з обшуком до НАБУ. Проте все це — лише видимий бік конфлікту. Насправді ж він обумовлений не недосконалістю законодавчого регулювання повноважень ГПУ та НАБУ, а особистісно-політичними інтересами.
Для розуміння суті цього конфлікту важливі низка моментів. По-перше, треба виходити з того, що в українських реаліях боротьба з корупцією — це своєрідна боротьба за владу і «долю» від її експлуатації, особливо коли йдеться про боротьбу з корупцією посадовців вищого рівня. По-друге, боротьба з елітною, а тим більше політичною корупцією завжди була «в руках» президента. Фактично, президент визначав, кого з VIP-чиновників можна «брати», а кого — ні. Адже така боротьба є потужним засобом «виховання» в насельників високих владних кабінетів відчуття особистої відданості найвищій посадовій особі. Вона також є ефективним засобом політичного піару, що його використовує той, хто контролює перебіг такої боротьби. По-третє, традиційно президент мав повний контроль над органами з антикорупційними функціями: над СБУ таким контролем він володів де-юре (за Конституцією), над ГПУ — де-факто (всупереч Конституції). По-четверте, ситуація стала кардинально змінюватися після створення й початку діяльності НАБУ і САП. Контрольована боротьба з корупцією як один з основних важелів впливу на владу почала «вислизати» з рук глави держави.
Стало очевидно, що попередні заходи, вжиті на етапі прийняття відповідних законів (коли глава держави отримав можливість призначати директора НАБУ, хоча Конституція таким правом його не наділяє) і на етапі формування НАБУ та САП (надання генеральських звань, присутність на складанні присяги детективами та на робочих нарадах, запрошення керівників цих органів на різні заходи в Адміністрацію президента), не забезпечили встановлення над новими органами бажаного рівня контролю. Тому почали «гальмувати» НАБУ і САП. Замість спільної боротьби з корупцією у межах своїх повноважень правоохоронні органи були втягнуті у міжусобну війну. Прикметно, що за розслідування протистояння між ГПУ і НАБУ взялася Служба безпеки України (СБУ). Однак, з погляду неупередженості розслідування, це неправильно, оскільки СБУ (зокрема, в особі Головного управління контррозвідки) в цьому конфлікті, фактично, була на боці ГПУ. Про приховану участь співробітників СБУ в зазначеному конфлікті може свідчити той факт, що оперативне супроводження розслідування протистояння між співробітниками ГПУ та НАБУ здійснює управління внутрішньої безпеки СБУ, яке, за визначенням, може займатися виключно працівниками Служби.
Крім того, саме в розпал протистояння СБУ склала протокол про корупційне правопорушення на співробітницю НАБУ. У зв'язку з розслідуванням подій, які відбулися 12 серпня 2016 року з участю працівників ГПУ і НАБУ, генеральний прокурор Ю. Луценко відсторонив від виконання службових обов'язків трьох працівників ГПУ (за наявною інформацією, у тому числі слідчого Суса). За словами голови СБУ В. Хуяка, слідчі СБУ також запропонували керівництву НАБУ прийняти аналогічне рішення. Однак інформації від НАБУ про таке відсторонення наразі немає. Все якось затихло.
Зазначені обставини зовсім не означають, що конфлікт між ГПУ та НАБУ вичерпано. Судячи з усього, він просто ввійшов у непублічну стадію, під час якої сторони (безумовно, під наглядом верховного арбітра) домовляються з ключових питань «мирного» співіснування. Для розуміння предмета «підкилимних» домовленостей і їх наслідків важливі низка обставин. Цей конфлікт вигідний тим, хто прагне політичного контролю над НАБУ і САП, для кого такий контроль є життєво необхідним. Конфлікт призводить до серйозних репутаційних втрат НАБУ та САП, ослаблює ці органи, не дає можливості повноцінно працювати й нарощувати свою потужність, а тому їхні опоненти всіляко підігріватимуть цей конфлікт, аби досягти своєї мети.
Не можна виключати, що їм вдасться знайти переконливі «аргументи», які зроблять керівництво антикорупційних органів більш поступливим і чутливим до позиції політичного керівництва. Посилилися намагання «вбити клин» між НАБУ і САП, які можуть результативно працювати лише як одне ціле. Судячи з усього (зокрема з публічних претензій директора НАБУ щодо недосить активної позиції прокурорів САП у судах), відносини між цими органами дали тріщину — що однаково згубно для кожного з них. Очевидно, що найближчим часом НАБУ не отримає права на самостійне прослуховування телефонів та проведення інших специфічних оперативних заходів, які зараз воно здійснює за технічної підтримки (а отже, й під контролем) СБУ. Цього не станеться, навіть попри вимоги Міжнародного валютного фонду, який обумовив надання Україні чергового кредитного траншу наділенням НАБУ таким правом.
Якщо НАБУ за чинної влади отримає таке право, то це означатиме, що вона досягла своєї мети і Бюро для неї вже не становить серйозної загрози. Як прогнозувалося ще влітку, зазначений конфлікт стане приводом до звуження компетенції НАБУ за рахунок законодавчого розширення повноважень генерального прокурора в частині вирішення спорів щодо підслідності корупційних справ. Зрештою, предметом «підкилимних» домовленостей можуть бути певні справи, які перебувають у провадженні НАБУ. Зокрема, справа судді Чауса. Цей «служитель Феміди» з відомих причин надзвичайно важливий для певних персон із оточення президента. Тому може виявитися, що він нікуди не тікав, а спокійно вдома чекає політичної розв'язки своєї справи, якою до цього ніхто активно не займатиметься. Сукупно ці моменти нівелюють передбачену законом незалежність НАБУ і перетворюють його з ключового суб'єкта протидії елітній корупції на бутафорний орган, котрий діятиме на тих самих принципах, що й решта правоохоронних органів, яким традиційно уготована роль «обслуговування» інтересів політичного керівництва держави.
Цю небезпеку добре розуміють міжнародні партнери України, що доклали величезних зусиль до появи в нашій державі нових антикорупційних органів. Посол США в Україні Марі Йованович відразу висловила свою стурбованість внесенням на розгляд парламенту законопроекту про розширення повноважень генерального прокурора в частині визначення підслідності корупційних справ. Більше того, за наявною інформацією, недавно вона звернулася до президента зі спеціальним листом, у якому попросила не обмежувати незалежність та повноваження НАБУ. Фактично, США пред'явили верховній владі України дипломатичний ультиматум, невиконання якого матиме для неї негативні наслідки. А це означає: головний стратегічний міжнародний партнер України переконався в тому, що політичне керівництво України взяло курс назад у минуле; що його проєвропейська риторика вочевидь не узгоджується його реальними діями.
У розпал конфлікту між ГПУ та НАБУ висловлювалося припущення, що він призведе до гальмування процесу створення Державного бюро розслідувань. Такий висновок напрошувався як із загальної логіки подій у правоохоронній сфері, так і з аналізу складу та діяльності конкурсної комісії з відбору кандидатів на заміщення керівних посад ДБР.
Щоб розуміти суть цього конкурсу, варто коротко зупинитися на діяльності новітніх конкурсних комісій загалом. У постреволюційний період конкурси стали чи не головним трендом і ключовою ознакою кожної реформи. Багато хто вбачав у них панацею від політичної залежності та корумпованості державної служби. Спочатку й справді здавалося, що конкурси здатні змінити принципи державної кадрової політики, суть якої полягала у самозбереженні та самовідтворенні влади. На хвилі революційних перетворень нове політичне керівництво держави не могло прямо відмовити громадським реформаторам у необхідності запровадження кадрового конкурсу — цього суспільство просто не зрозуміло б. Хоча внутрішньо воно його не сприймало й усіляко намагалося контролювати конкурсний процес. Це було помітно вже на початковому конкурсі з відбору кандидатів на посаду директора НАБУ. Але тоді конкурсній комісії вдалося спрацювати максимально незалежно (за вітчизняними мірками).
Цьому посприяли: потужний склад конкурсної комісії (до якої входили такі відомі громадські діячі як Р. Чубаров, В. Мусіяка, Ю. Бутусов, Я. Хуяк, Є. Захаров, Й. Зісельс, Є. Нищук); величезна суспільна увага до конкурсу та широке його висвітлення у засобах масової інформації; надання великого значення цьому конкурсу з боку міжнародних партнерів, які, крім політичного впливу на вітчизняну владу, допомагали новоствореному антикорупційному органу матеріально й технічно. Певною мірою «обпікшись» на НАБУ, влада зробила для себе серйозні висновки і вжила необхідних заходів (починаючи зі стадії законодавчого регулювання конкурсу), щоб надалі убезпечити себе від якихось кадрових ексцесів, передусім у частині заміщення ключових державних посад. Сьогодні очевидно, що керівництво держави успішно «опанувало» цей демократичний інструмент кадрового добору і вправно почало використовувати його задля своїх потреб. Прикладами можуть слугувати результати конкурсного відбору на посади голів Миколаївської та Київської обласних державних адміністрацій. В обох випадках результати конкурсу були заздалегідь прогнозовані.
Комісія з питань вищого корпусу державної служби (до складу якої, до речі, парламент досі не спромігся делегувати свого представника) «не підвела»: вона дала можливість прогнозам повністю справдитись. У першому випадку переможцем конкурсу оголошено кандидата, якого пов'язують із групою Яреми—Даниленка, у другому — кандидата, якого пов'язують із Медведчуком та колишнім регіоналом, нардепом Москаленком. А ниточки в обох випадках тягнуться на Банкову, де й, фактично, вирішуються ці питання. Аналогічно все відбуватиметься і з конкурсами на заміщення суддівських посад, що передбачено останніми змінами до Конституції, названими «судовою реформою». Для ручного керування конкурсами у цьому разі достатньо встановлення політичного контролю над двома органами — Вищою кваліфікаційною комісією суддів та Вищою радою правосуддя (донедавна — Вищою радою юстиції). Припускаю, що таке завдання вже виконане, тому з такою легкістю й з'явилося в Основному Законі положення про конкурсний добір на суддівські посади.
За таким самим сценарієм заплановано і проведення конкурсу на заміщення посад директора ДБР та його заступників. Щонайменше, все йде до того, аби, в принципі, виключити будь-який кадровий «ексцес» у формуванні керівництва цього надважливого органу, який у перспективі може стати ключовим у всій правоохоронній системі, акумулювавши значну частину повноважень ГПУ, СБУ, Міністерства внутрішніх справ, Державної фіскальної служби, а також НАБУ (останнє взагалі, за певними задумами, має стати структурним підрозділом ДБР). На це вказує низка обставин.
По-перше, склад конкурсної комісії. Її більшість сформована з представників двох політичних сил — Блоку Петра Порошенка (президента) і «Народного фронту». Отже, є висока ймовірність того, що керівні посади в ДБР будуть просто поділені за домовленістю між цими силами: директор — від БПП (президента), заступник (заступники) — від НФ. Не виключено, що до пакету домовленостей ввійдуть й інші важливі для обох політичних сил питання. Відтак, про незалежність майбутнього керівництва ДБР, а отже й самого правоохоронного органу, говорити не доведеться в принципі. Слід зазначити, що президентських призначенців у цій комісії з самого початку пов'язували з нардепом від БПП О. Грановським, якого в політичних колах називають «відповідальним» за ДБР.
Ключовою у президентській трійці членів конкурсної комісії вважається адвокат Т. Сліпачук. До речі, на початку жовтня президент надав їй звання заслуженого юриста України, що, у контексті її участі в конкурсній комісії, видається не зовсім коректним. По-друге, до роботи цієї комісії немає тієї уваги з боку громадськості та міжнародних партнерів, яка була прикута до роботи комісії з відбору кандидатури на посаду директора НАБУ. Така байдужість позбавляє діяльність комісії прискіпливого громадського контролю, а отже розширює її можливості діяти «на власний розсуд». По-третє, перебіг конкурсу і проміжні рішення комісії, які в загальному контексті видаються вельми симптоматичними. Так, показовим є рішення комісії відмовити, з формальних підстав, в допуску до участі в конкурсі на заміщення посади директора ДБР керівнику департаменту спеціальних розслідувань ГПУ С. Горбатюку. Ця відмова була цілком очікуваною, виходячи з тих завдань, для виконання яких добирається керівник зазначеного органу.
Пригадаєте відомий вислів з фільму «Операція «И», який стосувався інсценування крадіжки на торговій базі: «Все вже вкрадено до нас!»? Так і з кандидатурою на посаду керівника ДБР — її визначили ще до проведення конкурсу ті, хто вважає себе уповноваженим на прийняття всіх державних рішень. Конкурсу ж відведено роль формальності, яка має лише закріпити це «державне» рішення. Безумовно, в основного претендента на посаду директора ДБР є «дублери» на випадок якихось несподіванок. На кшталт тієї, що сталася недавно, коли на засідання комісії вчасно не з'явився один із її членів, а це завадило прийняти потрібне рішення. Відтак, знадобилася пауза в роботі комісії для виправлення цього «технічного збою». Якщо хтось вважає, що тривала перерва у проведенні зазначеного конкурсу зумовлена скаргою одного з претендентів на неякісний зміст тестових завдань, то він помиляється. Слід чітко розуміти: конкурс триватиме доти, доки в режисерів формування керівництва ДБР не буде стовідсоткової впевненості в тому, що місце його директора обійме «свій» кандидат. Поза будь-якими сумнівами: названий переможцем кандидат буде чітко зорієнтований на групу політичних «кураторів» силового блоку, які в СБУ «ведуть» Головне управління контррозвідки, у ГПУ мають «свій» департамент, а через недавню так звану судову реформу взяли під повний контроль судову владу.
Очевидно, що правоохоронна реформа «загальмувала», так належним чином і не розпочавшись. Ситуація з її проведенням лише ускладнюватиметься, бо найсприятливіший для цього період уже пройдено: чим далі від Революції Гідності, тим менше стає шансів на проведення демократичних перетворень у державі загалом. Нова владна команда вже досить зміцніла й почала функціонувати у звичному режимі, орієнтуючись виключно на забезпечення власних інтересів та нейтралізацію загроз для свого існування. Вона, як свого часу й попередня, головну ставку робить не на правові засади функціонування держави, а на силу, яку в потрібних їй випадках мають застосовувати «силові» структури. Наразі фактично завершено встановлення політичного контролю над «старими» правоохоронними структурами, зокрема шляхом відновлення інституту «смотрящих», які в окремих випадках уже «доросли» до рівня заступників керівників правоохоронних структур і готуються їх очолити. Активно йде процес встановлення контролю над новими органами, у тому числі ще не утвореним ДБР. Його абсолютно штучно «загнали» під президента ще на етапі прийняття профільного закону, встановивши, що директора ДБР призначає президент.
Тим часом Конституція, яка передбачає виключний перелік повноважень глави держави (про що неодноразово у своїх рішеннях наголошував Конституційний суд), таким правом його не наділяє. Відтак, встановлений законом порядок призначення директора ДБР з самого початку ставить під сумнів легітимність (конституційність) діяльності цього органу, що, у разі політичної потреби, може призвести до блокування його роботи та розвалу розслідуваних ним справ. До того ж, як свідчить зовсім недавня вітчизняна практика, такі неконституційні кроки ведуть до узурпації влади. Марна річ — сподіватися, що в керівництва держави раптом «прокинеться совість», і воно проведе ефективну правоохоронну реформу на конституційних засадах та відповідно до потреб суспільства. Ситуацію вже не виправлять і ті чинники, які були визначальні для початку реформи: тиск суспільства і міжнародний вплив на вітчизняні управлінські та бізнесові еліти. Залишається одне — поки ще не пізно, змінювати саму політичну систему.