29 листопада 2011 року президент Віктор Янукович підписав закон «Про Єдиний державний демографічний реєстр». Документ містив три коротких положення в заключних статтях, які суттєво змінили порядок обігу коштів від адміністративних послуг. За розрахунками редакції, ці поправки дозволили чиновникам залишити в розпорядженні державних установ щонайменше 540 млн грн. щорічно замість передачі цих коштів до державного бюджету.
Поправки до Бюджетного кодексу України стосувалися двох аспектів. По-перше, гроші від адміністративних послуг тепер визначалися як власні доходи державних установ, а не як надходження до бюджету. По-друге, ці кошти виключалися з-під дії Закону про державні закупівлі, що надавало чиновникам значно більшу свободу у витрачанні коштів.
Це рішення суперечило попереднім намірам влади. Менш ніж рік раніше, 2 січня 2012 року, голова держслужби по дерегуляції та розвитку підприємництва Михайло Бродський дав інтерв'ю виданню «Дзеркало тижня», у якому критикував саме таку схему як основну корупційну практику в державі. Бродський описував ситуацію, коли державні міністерства створюють підприємства для надання послуг, а платежі надходять на їхні рахунки, а не до бюджету, що дозволяє витрачати кошти без належного контролю.
На той момент Бродський висловлював впевненість, що президент Янукович внесе до парламенту закон про адміністративні послуги, який передбачатиме передачу всіх коштів до бюджету. Він прогнозував, що документ буде ухвалений на наступній сесії парламенту і набуде чинності з 1 червня 2012 року. Бродський називав це «справжнім досягненням команди Януковича».
Однак підписаний президентом закон мав протилежний ефект. Замість централізації коштів від адміністративних послуг, документ закріпив їхнє залишення в розпорядженні місцевих державних установ. Це означало, що чиновники отримали можливість витрачати ці кошти без суворого бюджетного контролю та обмежень, які раніше накладав Закон про державні закупівлі.
Практичні наслідки цієї зміни були значними. Державні установи могли тепер придбавати дорогі автомобілі під виглядом «покращення умов роботи», замовляти консалтингові послуги за мільйони гривень або виплачувати премії без належного обґрунтування. Водночас громадяни та підприємства продовжували платити за адміністративні послуги — від біометричних паспортів ЄДАПС до довідок санітарно-епідеміологічної служби, водійських посвідчень та інших документів.
За даними матеріалів ревізії Кабінету Міністрів, на момент розробки закону в Україні діяло 53 тисячі регуляторних актів, виданих органами влади всіх рівнів. Із них повністю відповідали законодавству України лише 18 документів. Бродський називав цю ситуацію основою корупції, яка функціонує незалежно від політичного режиму.