Постанова Кабінету міністрів, яка мала вступити в силу з 1 січня 2019 року, ліквідує розробку та погодження історико-містобудівних обґрунтувань (ІМО). На перший погляд, це рішення позбавляє українських чиновників інструменту, за допомогою якого вони роками легалізовували незаконні забудови в історичних ареалах. Однак справедливість цієї оцінки виявляється сумнівною, оскільки уряд фактично ліквідував те, чого в українському законодавстві не існувало офіційно вже багато років.
Що насправді являють собою ІМО
ІМО – це науково-проектна документація, яка визначає наукову концепцію пам'яток та об'єктів культурної спадщини при проектуванні будівель і споруд. За офіційною позицією Міністерства культури, яку пояснював держсекретар Ростислав Карандєєв (у 2015–2016 роках він як заступник міністра підписував погодження ІМО), це не є проектом будівництва, а лише науковою документацією для врахування при розробленні проекту.
Міністерство культури стверджувало, що погодження ІМО не дає права на проведення будівельних робіт і не є документом дозвільного характеру. Тим не менше відомство систематично погоджувало ІМО на різноманітні звернення, хоча жоден закон чи постанова Кабміну не наділяли його такими повноваженнями.
Процедура погодження базувалась на пункту 11 Методичних рекомендацій, затверджених наказом Міністерства культури від 17 лютого 2012 року № 122. Цей наказ ніколи не реєструвався Мінюстом, оскільки являв собою звичайний акт рекомендаційного характеру. Таким чином, міністерство саме собі надало непередбачені законами повноваження через акт, який навіть не мав статусу нормативно-правового.
Проблема розширилась через те, що Міністерство культури не мало права затверджувати порядок розробки ІМО. Згідно з постановою Кабміну від 3 липня 2006 року № 909, методику розроблення ІМО мав затверджувати Мінрегіон, а Мінкультури лише погоджувати. Однак Мінрегіон нічого не затверджував. Ще більш абсурдним є той факт, що Мінкультури взагалі не надає адміністративної послуги по погодженню ІМО – ця процедура відсутня в офіційних наказах та переліках послуг, хоча результати такого погодження вже з'являються в документах.
Парадокс схеми полягає в тому, що після прийняття у 2011 році Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» ІМО перестало впливати на дозвіл для будівництва. Це породжує логічне питання: навіщо потрібна методика розробки документації, яка не вимагається при будівництві з 2011 року, і що спонукало комерційних забудовників такі ІМО для себе погоджувати?
Історія схеми
Методичні рекомендації підписав колишній директор Департаменту культурної спадщини та культурних цінностей Андрій Вінграновський. Саме він пов'язаний майже з усіма скандалами зі знищенням культурної спадщини у часи Януковича. У 2014 році його звільнили, посаду ліквідували, провели перевірки, встановили протизаконність ряду рішень. Однак схему Вінграновського ніхто не рухав – йшла лише боротьба за контроль над нею.
Безпосередньо погодження ІМО підписувала заступник міністра Тамара Мазур, заслужений юрист і кандидат юридичних наук, яка до Мінкультури працювала помічником-консультантом народного депутата, нинішнього міністра юстиції Павла Петренка. За погодження ІМО відповідав також Олександр Єпіфанов, юрист за освітою, якого навесні 2016 року без конкурсу призначили начальником Управління охорони культурної спадщини Мінкультури. Єпіфанов – автор низки наукових статей щодо правового регулювання охорони культурної спадщини. Таким чином, юридичного бекграунду керівництву міністерства цілком вистачало, щоб зрозуміти, що роками відомство займалось справою, яка не входила до його компетенції. Однак схему не змінювали, оскільки в ній було занадто багато прихованих можливостей.
Як схема працювала на практиці
Дерегуляція будівництва в 2011 році суттєво знизила контроль за збереженням культурної спадщини. Будівництво фактично вивели з-під дії більшості вимог Закону «Про охорону культурної спадщини». Право на будівельні роботи дає дозвіл, декларація або повідомлення, і процедура їх отримання не передбачає погодженого ІМО. У більшості випадків при будівництві в історичних ареалах ІМО взагалі не погоджується, а часто його погоджують лише в процесі будівництва, коли з'являється супротив забудовнику.
Міністерство культури мало серйозні важелі впливу і без ІМО. До його повноважень віднесено затвердження режимів використання історичних ареалів населених місць. Це затвердження мало бути зроблено разом із органами місцевого самоврядування спочатку до 2005 року, потім протягом 2006–2008 років. Однак навіщо змінювати правила для всіх, якщо існували можливості індульгенції для обраних?
Невідомо, за яким принципом міністерство обирало, що погоджувати, а що ні. Офіційного переліку погоджених ІМО не існує. Міністерство у відповідь на офіційний запит може знайти документ лише по адресі будівництва, але не за видом документа чи часом його прийняття. Незначний відсоток ІМО потрапляли на засідання Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини при міністерстві. Цей дорадчий орган інколи приймав протилежні рішення по одній і тій же забудові, а інколи міністерство просто ігнорувало його думку в угоду забудовникам.
Практичний приклад: забудова Сінного ринку
Найбільш резонансним прикладом роботи схеми є забудова колишнього Сінного ринку в Києві. Легалізація цього проекту відбувалась за чітким алгоритмом. Відповідно до генплану, в центральній планувальній зоні дозволено будівництво не вище 27 метрів. Однак Департамент містобудування та архітектури КМДА видав містобудівні умови та обмеження, якими визнано можливим будівництво торгівельно-офісно-житлового центру до 22 поверхів з вимогою встановити граничнодопустиму висоту з урахуванням висновків історико-містобудівного обґрунтування.
6 червня 2016 року заступник міністра Тамара Мазур погодила ІМО забудови до 22 поверхів для обов'язкового врахування, попереджаючи, що погодження не дає права на проведення будівельних робіт. Однак у самих ІМО зазначено, що відповідно до генплану на цій ділянці заборонено будівництво вище 27 метрів, але робиться висновок, що трикратне перевищення обмежень і максимальна висота 81 метр будуть частково знівельовані раніше дозволеними Мінкультури багатоповерхівками поряд.
Дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 115153580802 видав ДАБІ 24 грудня 2015 року. Погодження ІМО відбулося майже через півроку, вже після початку протестів проти будівництва. Під час подальших перевірок ДАБІ мала прямий доказ порушення Генплану безпосередньо в тексті ІМО – це була підстава для анулювання дозволу на будівництво. Однак ДАБІ використала погодження ІМО як доказ дотримання вимог законодавства під час будівництва. На погодження від Мінкультури посилаються Мінрегіон та мер Кличко, коли стверджують про законність забудови.
Окремо кожен посадовець начебто нічого занадто кримінального не скоїв. Департамент містобудування КМДА не дозволяв прямо будувати 22 поверхи, відіславши до Мінкультури. Там прямо не дали дозвіл на будівництво, а лише підтвердили можливість будівництва. ДАБІ не знайшло порушень, пославшись на висновки КМДА та Мінкультури. Ніхто не винен. А більше всіх порядний – забудовник, який у всіх уточнив про вимоги законодавства.
Що змінилось насправді
Зараз важко оцінити нанесені роботою схеми збитки – місцями історична спадщина знищена. Виправити ситуацію можливо лише частково шляхом демонтажу дисгармонійної забудови в історичних ареалах, але вартість таких проектів – це навіть не сотні мільйонів, а мільярди доларів із бюджету, адже платити доведеться ще й за викуп нерухомості у нинішніх власників, які юридично є добропорядними набувачами.
Головне питання полягає в тому, як Кабмін відмінив погодження ІМО, якщо це і так не передбачено законодавством, а нинішні погодження ІМО посадовцями Мінкультури – звичайний корупційний злочин. Насправді, Кабмін не відміняв погодження ІМО. Уряд текстом новини на своєму сайті створив ілюзію відміни, щоб у такий спосіб приховати злочини, адже офіційна відміна погодження ІМО автоматично є визнанням права Мінкультури на їх погодження в минулому.
При безпосередньому розгляді постанови Кабміну там немає жодного згадування про погодження ІМО. Річ йде виключно про розробку ІМО як наукової документації, а не її погодження як певного документа дозвільного характеру. У такому приховуванні зацікавлена величезна кількість осіб – відповідальні особи в Мінкультури, Мінрегіоні, ДАБІ та органах місцевого самоврядування.
Багато оборудок відбулось кілька років тому. Однак, як люблять говорити правоохоронні і контролюючі органи, термін давності відліковується не від часу скоєння злочину, а від часу, коли про нього дізнались. Публікація цього матеріалу фіксує цей момент.