У грудні 2017 року Служба автомобільних доріг Полтавської області оголосила сім тендерів на реконструкцію ділянок траси Н-31 Дніпро – Царичанка – Кобеляки – Решетилівка на загальну суму 2,3 млрд гривень. Кожен з них мав очікувану вартість близько третини мільярда, що вивело їх у категорію так званих «європорогів» – закупівель вартістю понад 133 тисяч євро для товарів і послуг та понад 5,15 млн євро для робіт.
Система «європорогів» передбачає принципово іншу процедуру, ніж дешевші «українські пороги». При євроформаті замовник аналізує тендерні пропозиції до аукціону і саме до його проведення відхиляє ті, що не відповідають вимогам. По «українським» порогам спочатку проходять торги, а потім розглядають пропозиції переможців.
Учасники мали завантажити до системи «Прозорро» три блоки документів: кваліфікаційні, технічні та фінансові. Замовник вимагав, щоб учасники надали інформацію про договірну ціну двічі – до аукціону у складі пропозиції та оновлену ціну після визначення переможця.
Функціонал системи «Прозорро» розділяє завантажені документи на «цінові» та «нецінові». Нецінові документи публікуються одразу, цінові ж залишаються прихованими до завершення аукціону. Це дозволяє замовнику перевірити кваліфікаційні та технічні дані учасників до торгів, але не дає змоги побачити цінові пропозиції.
Кошториси, розрахунки договірної ціни та сама ціна потрапили до «цінового» блоку. Однак кошторис містить як цінову, так і технічну інформацію – зокрема, вид розрахунку ціни (динамічна чи тверда). Саме цей факт став причиною конфлікту.
Компанія «Онур» завантажила тендерну пропозицію, у якій договірна ціна була розрахована як тверда, хоча замовник чітко вимагав динамічної ціни. Оскільки ці документи були «заховані» системою до аукціону, ні замовник, ні конкуренти не побачили невідповідності.
Після проведення аукціону «Онур» виграв торги і завантажив оновлені цінові дані, у яких змінив вид договірної ціни з твердої на динамічну. Конкурент «Альтіс-Констракшн» виявив це невідповідання і подав скаргу до Антимонопольного комітету України.
«На першій сторінці договірної ціни учасником «Онур» зазначено вид договірної ціни тверда. Натомість замовником в тендерній документації сформульовано чітку вимогу, що ціна тендерної пропозиції учасника та договірна ціна переможця торгів повинна бути розрахована як динамічна», – йшлося у скарзі «Альтіса».
Адмінколегія АМКУ розглянула скаргу у двох частинах: щодо надання договірної ціни до аукціону і щодо надання договірної ціни після аукціону. У обох випадках скаргу відхилили.
Причина відмови криється у законодавчій прогалині. Закон «Про публічні закупівлі» передбачає, що до аукціону система має автоматично розкрити всі документи, крім ціни. Однак механізм такого розкриття у законі не прописано. Тому система працює на основі домовленості з учасниками, розділяючи документи на «цінові» та «нецінові».
Замовник аналізує нецінові документи і складає протокол розгляду пропозицій, сортуючи компанії на «допущені» та «недопущені» до аукціону. З моменту публікації протоколу учасники мають 5 днів на оскарження. Але якщо замовник не помітив невідповідності у технічних даних до аукціону і жоден конкурент не оскаржив це в АМКУ, після аукціону скаржитися на доаукціонні недоліки вже не можна.
З документами «Онуру» сталось саме так. Фірма завантажила цінові документи, які система «заховала» до аукціону. Замовник не побачив невідповідності, конкуренти також не оскаржили це вчасно. Коли ж документи з'явились для перегляду після аукціону, аналізувати їх було запізно з точки зору закону.
АДМК АМКУ пояснила, що після аукціону замовник має право відхилити пропозицію переможця лише у визначених законом випадках: якщо той відмовився від підписання договору, не надав необхідні документи або наявні підстави, зазначені у статтях 17 та 28 закону. Поведінка «Онуру» не підпадала під жодну з цих підстав.
Проблема полягає у трьох місцях одночасно. По-перше, у законі, який передбачає «закриття ціни», але не визначає механізму такого закриття. По-друге, у системі «Прозорро», яка «закриває» разом з цінами частину технічної інформації, як от вид розрахунку ціни. По-третє, у замовниках, які прописують вимоги так, що цінові та нецінові характеристики переплітаються в одному файлі.
Результат очевидний: у «євроторгах» нібито треба з'ясовувати всі стосунки до аукціону, але все одно вони вилазять боком згодом. Замовники вимагають від учасників кошториси до аукціону, хоча насправді вони їм не потрібні. Замовник сам прописує, які роботи хоче отримати і скільки грошей готовий витратити. Скільки підрядник витратить на зарплату робітникам чи роботу техніки – не справа замовника. Тим паче, що після аукціону цифри з попередніх кошторисів змінюються: якщо ціну урізали з 250 до 220 мільйонів, то 30 мільйонів доведеться підпиляти по якимось статтях.
Рішення видається революційним: замовникам треба заборонити вимагати від учасників «європорогів» будь-які цінові документи взагалі. Замовники мають відмовитись від ідеї вимагати кошториси до аукціону, щоб вимога щодо їх подвійного завантаження не призводила до двояких тлумачень.
Однак громадськість і правоохоронці мають мати доступ до кошторисів. На великих будівництвах саме в них нерідко прописують завищені ціни по окремих статтях. Тому замовників треба зобов'язати публікувати затверджені кошториси у вигляді додатка до договору про закупівлю. Нині закон не зобов'язує замовників це робити.
Перед законодавцями і урядовцями стоять два складні завдання: виправити «цінові-нецінові» баги на «європорогах» та зобов'язати замовників публікувати кошториси як важливі для доступу громадськості документи. Адже занадто часто фіксуються тендери, на яких мільярди пиляються у повній темряві, навіть при публікації цінової інформації двічі.