Постанова Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/16335/17 легалізувала механізм, який дозволяє забудовникам будувати в історичних центрах міст всупереч законодавству. Рішення колегії адміністративної палати у складі суддів Володимира Кравчука, Тетяни Анцупової та Олександра Стародуба змінило ієрархію юридичних актів, піднявши методичні рекомендації на рівень закону.
Сутність корупційної схеми
Схема функціонує так: коли закон забороняє будувати висотку в конкретному місці, забудовник замовляє у спеціалізованої організації історико-містобудівне обґрунтування (ІМО) та подає його на погодження до Міністерства культури. Документ містить формулювання на кшталт: «хоча висотку тут будувати не можна, але візуально вона не дуже буде псувати вигляд міста». Юридично такий папір був нікчемним, оскільки його статус встановлювали методичні рекомендації — найнижча сходинка правової ієрархії. Проте місцеві органи влади, які були зацікавлені в розвитку, не зупиняли цей процес, видаючи вердикти: «за законом будувати не можна, тому як скаже Мінкульт, так і буде».
До 1 січня 2019 року здавалося, що ця схема зникне. Проти неї виступили Кабінет Міністрів, Офіс ефективного регулювання та міжнародні донори. Однак Верховний Суд показав іншу позицію.
Кейс із Одеси
СП «Солінг» намагалося завершити будівництво на території «Міського саду» в Одесі за адресою вул. Преображенська, 24, де раніше розташовувався Літній театр. Забудовник стверджував, що Мінкультури незаконно відмовило в погодженні ІМО. Суди першої інстанції задовольнили позов, але з особливою логікою: оскільки Мінкультури не встигло дати відповідь протягом 30 днів, як передбачено для адміністративних послуг, ІМО вважається погодженим за принципом мовчазної згоди.
Прокуратура Одеської області не погодилася з тим, що ІМО — це адміністративна послуга. Мінкультури також визнало перед судом: погодження ІМО не передбачено жодним законом, такої адміністративної послуги немає, але міністерство їх погоджує за власним бажанням.
Верховний Суд вирішив обґрунтувати законність дій Мінкультури. Суд дійшов висновку, що Мінкультури здійснює надання адміністративної послуги щодо погодження ІМО, розроблення якого передує підготовці проектної документації на будівництво в межах історичних ареалів. Граничний строк розгляду питання не може перевищувати 30 календарних днів. Коли орган не прийняв рішення у встановлений термін, застосовується принцип мовчазної згоди.
Юридична алхімія
Суд спирався на методичні рекомендації щодо розроблення ІМО, затверджені наказом Мінкультури від 17 лютого 2012 року № 122. Однак ці рекомендації не є нормативно-правовим актом, не зареєстровані в Мінюсті, мають рекомендаційний характер та необов'язкові до застосування. На момент затвердження Мінкультури не мала повноважень встановлювати методику розроблення ІМО — це було повноваженням Мінрегіону за постановою Кабміну від 3 липня 2006 року № 909.
Суд прочитав пункт 11 рекомендацій, де зазначено, що розроблене ІМО замовник подає на погодження до Мінкультури. Однак жоден закон не передбачає такого погодження. Конституція України в статті 19 встановлює, що органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами.
Суд також посилався на те, що ІМО є невід'ємною частиною проектної документації на будівництво. Однак Мінкультури не має повноважень встановлювати склад та зміст проектної документації. Будь-які згадки про ІМО було видалено з нормативно встановленого складу проекту будівництва після набрання чинності в 2011 році Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
За самими методичними рекомендаціями ІМО розробляється перед розробкою проекту для визначення принципової можливості будівництва та граничних параметрів будівель. Це вихідні дані на проектування, а не складова проектної документації.
Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» містить інші положення: проектна документація на будівництво об'єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування та їхніми посадовими особами (частина 6 статті 31). Отримання замовником інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт не вимагається, крім направлення повідомлення про початок робіт або отримання дозволу на їх виконання (частини другі статей 36 та 37). Процедури не передбачають жодних погоджень проекту у Мінкультури. Якщо погодження непотрібно, то таке погодження за визначенням не є документом дозвільного характеру.
Підпунктом 13 пункту 11 розділу V із повноважень Мінкультури було прямо виключено погодження проектів будівельних робіт. Однак основний містобудівний закон суд не згадав при прийнятті постанови.
Наслідки рішення
Десятки ІМО, які Мінкультури відмовило погоджувати через порушення терміну в 30 днів, тепер вважаються погодженими за принципом мовчазної згоди. Забудовники можуть безкарно будувати в історичних центрах міст.
Сотні ІМО, які Мінкультури вже погодило, тепер мають юридичну силу. Стає майже неможливим довести в суді, що ці погодження нікчемні і не можуть доводити законність будівництва там, де це заборонено.
Чиновники Мінкультури, які заробляли на корупційній схемі, звільняються від відповідальності. Верховний Суд встановив, що вони мають повноваження погоджувати ІМО, а не займаються зловживанням службовим становищем. Тепер вони можуть просто дочекатися 30 днів і «мовчазної згоди».
Правоохоронні органи можуть починати переслідування не лише нахабних незаконних будівництв, але й законних будівництв в історичних ареалах, де погодження Мінкультури ніхто не отримував, бо не збирались порушувати встановлені обмеження.
Офіційна позиція суду
Верховний Суд розмістив на своїй сторінці офіційний коментар, у якому стверджує, що рішення не є аномалією. Суд зазначив, що Мінкультури здійснює надання адміністративної послуги щодо погодження ІМО, розроблення якого здійснюється забудовниками у межах центральних історичних ареалів населених місць. Граничний строк розгляду питання не може перевищувати 30 календарних днів. Коли орган не прийняв рішення у встановлений термін, застосовується принцип мовчазної згоди.
Суд звернув увагу, що Мінкультури — це орган погодження ІМО, яке є складовою проектної документації. Суд також посилався на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 8 листопада 2017 року у справі № 757/44152/15-а та ухвалу від 24 травня 2016 року у справі № 815/2818/15, де висловлювалася аналогічна позиція.
Суд наголошував, що ІМО, розроблене сертифікованими спеціалістами, не є дозволом на будівництво, а тільки визначає «принципову можливість» такого будівництва. До повноважень Мінкультури належить погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини, за Законом «Про охорону культурної спадщини».
Суд також зазначив, що спірні відносини виникли у 2017 році. Сьогодні порядок отримання ІМО було змінено, а наказ про затвердження методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань втратив чинність на підставі наказу Мінкультури № 1079 від 7 грудня 2018 року. Тому рішення Суду не матиме істотного впливу на правозастосування в сучасних умовах.
Верховний Суд стверджує, що виконав своє завдання і захистив право позивача на отримання погодження ІМО у розумний строк. Висновки, сформульовані у постанові, мають звернути увагу всіх державних органів на неухильне дотримання вимог чинного законодавства та принципу належного урядування.