Верховний суд України відповів на критику журналістів «Наших грошей» листом, у якому наполягав на законності та справедливості свого рішення. Однак редакція вважає, що суд фактично закріпив одну з найпоширеніших корупційних схем у сфері будівництва, пов'язаних з історико-містобудівними обґрунтуваннями (ІМО).
Схема, яка дозволила забудовникам обходити обмеження
Для розуміння суті проблеми варто розглянути механізм, який роками використовувався в Україні. Забудовник хотів звести багатоповерхову будівлю, висота якої суперечила Генеральному плану міста. Місцева влада видавала містобудівні умови, у яких зазначалось, що висоту регулюватиме документ Міністерства культури під назвою «історико-містобудівне обґрунтування». Мінкультури видавав цей документ, де писалось, що навіть висока будівля не пошкодить історичному центру. Державна архітектурно-будівельна інспекція закривала очі на висотне будівництво, посилаючись на висновки культурологів.
Ключова особливість схеми полягала в тому, що ІМО не мав статусу дозвільного документа. Це був лише науковий висновок, офіційно названий «методичною рекомендацією міністерства». Такий статус дозволяв чиновникам розмити відповідальність: міські клерки перекидали її на культурологів, а останні просто «показували своє бачення». Ніхто конкретно нічого не дозволяв, але таким способом в Україні зведено десятки незаконних будинків, включаючи забудову Сінного ринку у Києві.
Юридична історія фіктивного документа
ІМО з'явились у 2002 році, коли Кабінет Міністрів у своїй Постанові зазначив, що підготовці проектної документації на будівництво має передувати розроблення ІМО. Однак навіть тоді Кабмін не вимагав офіційного затвердження цього документа. Крім того, він так і не пояснив, що таке ІМО.
У 2006 році Кабмін спробував упорядкувати ситуацію, поклавши на Міністерство регіонального розвитку обов'язок затвердити методику розробки ІМО. Однак цього так і не зробили. У 2011 році, коли Верховна Рада прийняла Закон «Про регулювання містобудівної діяльності», ІМО не згадувалось навіть один раз. Лобісти корупційних забудовників не менше чотирьох разів намагались повернути його в закон, але безуспішно.
У 2012 році ІМО несподівано повернулось. Директор Департаменту Міністерства культури Андрій Вінграновський підписав Методичні рекомендації, у яких ІМО знову з'явилось. Ці рекомендації не базувались на жодному законі. Деякі забудовники затверджували ІМО в Мінкультурі, деякі — ні. Як правило, цей псевдопапір використовували забудовники, чиї амбіції виходили далеко за межі встановлених обмежень.
Одеська справа та рішення Верховного суду
Одеські забудовники захотіли звести високу будівлю на території Літнього театру. Від міста вони отримали містобудівні умови з обов'язком «будувати згідно до ІМО». Прокуратура подала в суд, стверджуючи, що ІМО — це нікчемний папірець, вигаданий Мінкультурою. Забудовнику треба було довести, що ІМО — це обов'язковий документ дозвільного характеру, надання якого є адміністративною послугою.
Верховний суд вирішив, що ІМО є частиною адміністративної послуги «погодження проектної документації», яку надає Міністерство культури, а значить, саме ІМО є адміністративною послугою. На якій юридичній підставі суд зробив такий висновок? На підставі Методичних рекомендацій 2012 року, які не були легалізовані жодним актом законодавства, включаючи містобудівний закон.
Процесуальна позиція суду
У коментарі для «Наших грошей» Верховний суд пояснив свою позицію: «Не порушувалося перед Судом і питання щодо правомірності затвердження цих Рекомендацій, зокрема в частині повноважень Міністерства культури. Жодна сторона не ставила питання про відсутність підстав для погодження ІМО. Це питання не було ані предметом розгляду справи, а ні доводом касаційної скарги. За законом суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів касаційної скарги».
Журналісти вказують, що Верховний суд проігнорував положення частини третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, яка передбачає, що суд не обмежений доводами касаційної скарги, якщо буде виявлено порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права. Частина третя статті 351 КАСУ визначає, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Законодавство про адміністративні послуги та дозвільну систему чітко встановлює, що виключно законами встановлюються підстави та необхідність отримання, перелік та вимоги до документів. Верховний суд надав Методичним рекомендаціям силу закону, хоча прокуратура та Міністерство культури наголошували, що в законах такого погодження немає.
Посилання на рішення ліквідованого суду
У своєму листі Верховний суд виправдовує свої дії посиланням на два старі рішення ліквідованого Вищого адміністративного суду. Журналісти вказують, що саме Верховний суд мав творити правове поле для нижчих інстанцій. Однак редакція також згадує ухвалу ВАСУ від 12 січня 2017 року у справі № 826/24549/15, у якій суд вирішив, що ні ІМО, ні погодження Мінкультури проектної документації на будівництво за законодавством не потрібні.
Потенційні наслідки рішення
Верховний суд стверджує, що оскільки з 1 січня 2019 року ІМО відмінили, то його рішення не матиме істотного впливу на правозастосування в сучасних умовах. Однак журналісти вважають, що основна проблема полягає в іншому.
Рішення закрило потенційну можливість переглядати корупційні будівництва минулих років, які будувались за «схемою ІМО», та покарати посадовців Міністерства культури, які на цій корупції заробляли. Крім того, забудовники, які хотіли прикритись ІМО, але не домовились з Мінкультом, тепер отримають цей документ за принципом «мовчазної згоди».
У судах нижчих інстанцій до цього часу розглядаються десятки спорів, де ІМО не тільки присутнє, а й є одним з ключових фактів. Регіональні судді тепер приречені використовувати нову практику Верховного суду. Журналісти обіцяють розповісти про кілька таких історій у найближчому майбутньому.
Завершення дискусії
Верховний суд у своїй постанові спочатку визнав, що справа вирішена на основі не законів, а Методичних рекомендацій, які мали нульову юридичну силу і суперечили законам. Потім суд гордо відрапортував, що захистив право позивача на будівництво з порушенням режимів використання історичних ареалів Одеси. Наостанок, Верховний суд зробив висновок, що легалізація права міністерства вигадувати непередбачені законами документи дозвільного характеру позитивно вплине на дотримання вимог чинного законодавства та принципу належного урядування.
Журналісти вважають, що суд закрив двері перед справедливістю, легалізувавши корупційну схему, яка роками дозволяла забудовникам обходити закон.