Колишня держуповноважена Антимонопольного комітету України Агія Загребельська розповіла про механізми, якими АМКУ міг би впливати на компанії з ознаками домінуючого становища. Розмову вона вела в інтерв'ю проекту Bihus.info.
Для аналізу вона обрала бізнес Ріната Ахметова, який охоплює медіа, банківський сектор, нерухомість, мережі заправок, рітейл, видобуток газу, нафти та вугілля, металургію, сільське господарство, телекомунікації та страхування. Найбільшу увагу Загребельська приділила енергетичному холдингу олігарха, оскільки саме там зосереджена його найбільша монополія.
Структура енергетичного бізнесу групи ДТЕК складається з чотирьох основних ланок. Перша — видобуток вугілля. Близько 80% вугільної продукції в Україні походить зі шахт, що входять до групи ДТЕК. Для визнання структурних ознак монополії достатньо 35% ринку. Друга ланка — теплова генерація. На теплоелектростанціях групи ДТЕК виробляється близько 80% теплової електроенергії. Третя — передача електроенергії через обленерго. П'ять з семи найбільших обленерго в Україні належать групі ДТЕК, що дозволяє їй передавати близько 47% електроенергії по країні. Кожне обленерго є природною монополією у своєму регіоні. Четверта ланка — продаж електроенергії кінцевим споживачам. Близько 35% постачання здійснює група ДТЕК, а близько 90% експорту електроенергії також контролює ця компанія.
Загребельська наголосила, що у новому ринку електроенергії, який запрацював 1 липня 2019 року, теплова генерація вийшла з-під державного регулювання. Раніше вартість електроенергії регулювалась державою через єдиного покупця. Тепер група ДТЕК самостійно встановлює ціни на ринку, де у неї фактично немає конкурентів.
Процедура визнання монополіста та можливі наслідки
Лише Антимонопольний комітет має право офіційно визнати суб'єкта господарювання монополістом. Якщо таке рішення прийнято, АМКУ оцінює, чи порушує монополіст конкурентне законодавство. Якщо порушення виявлено, комітет може зобов'язати компанію змінити поведінку або знизити ціни.
Однак якщо розмір компанії сам по собі є причиною порушень, АМКУ може прийняти рішення про примусовий поділ. За чинним українським законодавством комітет не має права вказувати, як саме компанія повинна розділитись. Компанія сама пропонує реорганізацію, а АМКУ перевіряє, чи втратила вона монопольне становище. Якщо ні, компанія повинна запропонувати продати ще більше активів.
На виконання рішення про поділ законодавством відводиться не менше шести місяців. Якщо компанія не виконує рішення, АМКУ може звернутись до суду. Справа проходить три судові інстанції, після чого видається виконавчий документ, який передається до виконавчої служби Міністерства юстиції. Ця процедура може тривати кілька років або навіть десяток років, особливо якщо компанія оскаржує рішення АМКУ.
Європейський досвід
У Європі застосовується інший підхід — процедура добровільного поділу. Першим прикладом стала німецька енергокомпанія Е.ON у 2008 році. Єврокомісія накладала на компанію мільйонні штрафи та відкривала розслідування, але компанія розуміла серйозність намірів регулятора та справедливість європейських судів. Тому Е.ON добровільно запропонувала розділитись.
Компанія, яка добровільно ділиться, отримує кілька переваг: розслідування закривається без встановлення порушення, штрафи не накладаються, компанія не вважається порушником. Єврокомісія здійснює всі поділи саме за такою добровільною процедурою. Унікальним прикладом є поділ «Стандарт ойлу» Рокфеллера у США — після розділення акції компанії виросли у два рази, і Рокфеллер став багатшим.
Щоб запобігти зворотному продажу активів, конкурентне відомство повинно протягом п'яти-десяти років слідкувати за ситуацією та перевіряти, чи не відбулось маніпуляцій, внаслідок яких група повернула собі вплив.
Історія рішень АМКУ щодо ДТЕК
У 2015 році всі дев'ять членів АМКУ одноголосно проголосували за те, що група ДТЕК має ознаки монопольного домінуючого становища. Це був перший випадок, коли таке рішення приймалось усім складом комітету. Група ДТЕК відповіла прес-релізом, у якому повідомила про готовність до продажу активів.
Однак засідання, на якому мали прийняти остаточне рішення, не відбулось. На початку 2016 року будівля АМКУ отримала анонімний дзвінок про замінування. Після цього держуповноважені не повернулись до розгляду справи.
У червні 2016 року АМКУ прийняв рішення, у якому ДТЕК було визнано не монополістом, а компанією з ознаками монополії. У кінці 2018 року комітет прийняв нове рішення: ДТЕК має структурні ознаки монопольного становища, але не може їх реалізувати через державне регулювання.
Заявниками по справі були Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) та «Укренерго». НКРЕКП повідомила про можливе цінове зловживання через завищення вартості вугілля. «Укренерго» звернулась через штучний дефіцит на ринку, спричинений відключенням енергоблоків. Через це Україна змушена була імпортувати електроенергію з Російської Федерації під час збройної агресії.
Загребельська не погодилась з рішенням АМКУ. На її думку, комітет не дослідив, чи має НКРЕКП можливість перевірити весь ланцюжок перепродажу вугілля всередину групи. Щодо дефіциту, вона не знайшла у рішенні відповіді на питання: якщо ДТЕК припинить постачати електроенергію в об'єднану енергосистему України, який суб'єкт зможе покрити цей дефіцит? Навіть імпорт з Російської Федерації може забезпечити максимум 7% необхідної кількості.
Політичні та інституційні перешкоди
Загребельська вказала на причини, чому АМКУ не активний щодо найбільших монополістів. Процедура призначення та звільнення держуповноважених залежить від позиції президента України, Офісу президента та Кабінету міністрів. Держуповноважені можуть бути звільнені за втрату довіри.
Другою проблемою є відсутність бюджетної автономії АМКУ. Всі кошти на заробітну плату та потреби комітету погоджуються Верховною Радою, Міністерством фінансів та іншими центральними органами виконавчої влади, де працюють чиновники та депутати, пов'язані з бізнесами, які розглядає АМКУ.
У 2016 році європейські експерти констатували, що АМКУ є однією з найгірше фінансованих державних установ в Україні з найменшими заробітними платами. Коли члени комітету розуміють, що можуть бути звільнені в будь-який момент і не мають достатнього фінансування, боротись з олігархами, які мають суттєвий вплив на найвищих посадових осіб держави, стає неможливо.
Перспективи дослідження нового ринку
Новий ринок електроенергії запрацював 1 липня 2019 року. Загребельська вважає, що АМКУ мав би провести дослідження протягом трьох місяців. Комітет вже вивчав ринок електроенергії з 2015 року, тому може використати старі напрацювання. На її думку, на підставі інформації у відкритому доступі є ознаки монопольного становища та зловживань.
Загребельська припускає, що до кінця року АМКУ міг би прийняти рішення про відкриття справи, у наступному році завершити розслідування та винести вердикт про наявність порушень та монополіста. Якщо буде потрібен поділ, процедура займе довгий час.
Для прискорення процесу Верховна Рада могла б внести зміни до закону про запровадження добровільного поділу протягом цього року та першого півріччя наступного року.
Вплив поділу на ринок
На ринку двосторонніх договорів, де продається більше 60% електроенергії, фактично продається електроенергія майже тільки від теплової генерації. Якщо ДТЕК продасть частину активів, у нього з'являться конкуренти. На цьому ринку немає державного регулювання, тому компанії будуть вимушені конкурувати, знижувати ціни та завойовувати довіру споживачів.
Загребельська застерегла, що домовленості про єдину ціну між конкурентами кваліфікуються як картель або колективна монополія. На європейських ринках ціна від конкуруючих генерацій може протягом дня знижуватись до 30%. На українському ринку двосторонніх договорів ціна майже не знижується і залишається близькою до максимальної ціни. Це сигнал для АМКУ про проблеми на ринку.
Вартість переплати за електроенергію
Представник президента в Кабінеті міністрів озвучив оцінку, що група ДТЕК завдяки такій моделі ринку електроенергії зможе додатково заробити на рік 10 мільярдів гривень.
Електроенергія йде по проводам обленерго і продається споживачам через постачальників. Населенню продає постачальник універсальної послуги, пов'язаний з обленерго. Постачальник купує електроенергію по двом різним цінам — одна для промисловості, інша для населення. Ціна для промисловості більш ніж у десять разів вища, ніж ціна для населення, яка штучно тримається державою.
Оскільки немає єдиного комерційного обліку та єдиної бази даних про обсяги покупок, можливі маніпуляції на рівні постачальника. Він може купувати електроенергію по низькій ціні як для населення, але продавати її в десять разів дорожче як для промисловості.
Представник президента в Кабінеті міністрів Андрій Герус повідомив на засіданні уряду, що водоканали звертаються з проханням підняти розмір тарифів на 15% у зв'язку з подорожчанням електроенергії. Вартість електроенергії входить у кожний товар, тому все це зрештою оплачується громадянами України.
На круглому столі у Федерації роботодавців України було повідомлено, що один з виробників продовольчих товарів, маючи проблему з підвищенням ціни через подорожчання електроенергії, запропонував писати на цінниках: «Вибачте, така ціна у зв'язку з тим, що у нас впроваджено новий ринок». Якби ціну електроенергії просто підняли для населення, це б викликало обурення. Але через складну схему багато хто не розуміє, що за електроенергію для промисловості зрештою платять громадяни.
Альтернативні рішення
Уряд міг би прийняти рішення, за яким з ДТЕК конкуруватимуть «Енергоатом» та «Укргідроенерго». Держкомпанії було фактично виведено з ринку двосторонніх договорів останніми рішеннями Кабінету міністрів.
Можна також відкрити імпорт електроенергії, але це не повністю вирішить проблему. З Європейського союзу можна імпортувати близько 10%, з Російської Федерації приблизно 7%, з Білорусі 5% та з Молдови 2%.
Політична воля та перспективи
Загребельська не спостерігає політичної волі для запуску процедур проти олігархів та їхніх монополій. На її думку, спочатку комітету потрібно дати незалежність. Офіс президента займає позицію, що останні події — це тільки початок перезавантаження АМКУ, і до кінця року визначать, кого звільнити, а кого залишити.
Загребельська вказала на справу щодо мінеральних добрив групи Фірташа, яка розслідується з 2015 року, але рішення ще не прийнято. Активність АМКУ спостерігається лише в напрямку бізнесу Фірташа. Вона припустила, що активізація розслідувань щодо добрив та облгазу почалась недавно, можливо, через американський тиск, оскільки Фірташ залишив Україну.
Щодо перезавантаження АМКУ, Загребельська зауважила, що звільнення окремих членів комітету, у тому числі тих, що голосували проти монополії Ахметова, не свідчить про очищення органу. На її думку, перезавантаження повинно починатись з керівника комітету, оскільки від нього залежить більшість рішень. Голова АМКУ захищав позицію, що ДТЕК не є монополістом, і дав дозвіл на придбання ДТЕК обленерго. За інформацією заступника голови Офісу президента, голова АМКУ вказує, кого з держуповноважених потрібно звільнити, а кого залишити. Це свідчить не про перезавантаження, а про призначення більш контрольованих та залежних людей, які йтимуть у тому ж векторі.