У грудні 2022 року в Верховній Раді розгорнулася гостра дискусія навколо законопроекту №5655, який передбачав кардинальну реформу будівельної галузі. Ініціаторкою законопроекту виступила голова партії «Слуга народу» Олена Шуляк, яка лобіювала цю ініціативу протягом двох років.
Планування голосування та перша хвиля критики
На початку грудня було заплановано голосування за законопроект та призначення Олени Шуляк головою будівельного комітету Верховної Ради. Однак Офіс президента призупинив процес після того, як Національне агентство з запобігання корупції видало розгромний висновок щодо документа. Незважаючи на паузу, ввечері 9 грудня на сайті Ради опублікували понад дві тисячі нових правок до законопроекту. За даними «Наших грошей», документ планували виставити на остаточне голосування того ж тижня.
Які зміни пропонував законопроект
Законопроект дозволяв будувати будь-які висотні будинки практично в будь-якому місці, включаючи подвір'я існуючих висоток. Схема передбачала, що забудовник міг отримати містобудівні умови та обмеження від одного чиновника, а потім розпочати будівництво незалежно від рішень місцевої ради. Процедура оскарження беззаконня була практично знищена, а перевірка документів мала здійснюватися лише за фактом їх наявності, а не за відповідністю законодавству.
Позбавлення місцевої влади повноважень
Законопроект передбачав передачу контролю за будівництвом від державних органів архітектурно-будівельного нагляду до приватних «кишенькових інспекцій», які створювали б самі забудовники. Органи місцевого самоврядування втрачали б можливість впливати на містобудівну ситуацію у своїх регіонах. Замість децентралізації законопроект фактично концентрував повноваження в центральному органі виконавчої влади.
Після створення Постановою КМУ від 02.12.2022 №1343 Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, яке об'єднало колишні Міністерство інфраструктури та Міністерство розвитку громад і територій, весь ключовий контроль за «Великою відбудовою» мав би зосередитися в одному міністерстві. Це створювало б значні корупційні ризики, оскільки в межах однієї структури вирішувалися б питання розподілу коштів, затвердження нормативної бази та контролю за її виконанням.
Критика від експертів та громадськості
На сайті партії «Слуга народу» було прозвітовано про підтримку законопроекту Торгово-промислової палатою та Коаліцією «Українська Рада Бізнесу». Однак критика була масштабною.
Головне юридичне управління Верховної Ради прямо вказало, що положення законопроекту не узгоджуються з нормами Конституції та законів України. Анна Кирій, заступниця голови Архітектурної палати України, назвала законопроект «реформою містоґвалтування». Мери міст публічно та непублічно говорили нардепам про шкідливість ініціативи.
Навіть у фракції «Слуга народу» виявилися незгодні. Голова містобудівного комітету Анна Бондар різко висловилась проти законопроекту, зазначивши, що ризики зниження якості будівництва стають серйознішими, а заручниками будуть люди, які купують житло.
Аналіз нової версії та залишені проблеми
Експерт Георгій Могильний проаналізував нову версію від 9 грудня 2022 року і вказав, що вона залишилась корупціогенною. Серед основних проблем, які не були вирішені:
Реформа передбачала суттєве зменшення інституційної спроможності держави здійснювати контроль за дотриманням законодавства при будівництві. Контроль послаблювався як за самим будівництвом, так і за діями чиновників. Суттєва частина повноважень передавалася від чиновників до приватних осіб, виводячи виконання функцій з-під нагляду антикорупційного законодавства.
Держава знімала з себе відповідальність за законність при наданні права на будівництво. Автоматизація передбачала надання права без участі чиновника за факту наявності пакету документів. Перевірки законності перекладалися на експертні організації, які обирав сам забудовник.
Система не передбачала обов'язкову перевірку дотримання вимог містобудівної документації. Розривався взаємозв'язок між плануванням території та забудовою в інтересах максимально вигідного використання власних ділянок окремими приватними особами.
Планування розвитку міста в інтересах територіальних громад є виключним повноваженням самої територіальної громади та її органів місцевого самоврядування. Закладена в законопроект схема видачі вихідних даних на проектування, реєстрації права на будівництво та обсяги можливих перевірок де-факто позбавляли місцеве самоврядування можливості примушувати дотримуватися містобудівної документації. Це порушувало принципи Європейської хартії місцевого самоврядування.
Внутрішній антикорупційний контроль послаблювався. Замість планових, позапланових перевірок та постійного моніторингу законності дій посадових осіб передбачалися виключно позапланові перевірки у разі повідомлення про виявлені порушення.
Порядок державного містобудівного нагляду передбачав лише покарання винних і не містив механізмів усунення виявлених порушень. Це робило вкрай вигідним для забудовників отримання дозволів на будівництво з різноманітними порушеннями.
Законопроект принципово звужував перелік питань, що могли перевірятися під час здійснення містобудівного контролю, і не передбачав усунення порушень, виявлених під час нагляду. Це фактично означало прихову амністію для незаконного будівництва, отриманого за корупційною схемою до набрання чинності законопроектом.
Права громадськості на контроль за будівництвом суттєво зменшувалися. Одночасне зменшення контролю з боку держави та прав громадськості могло призвести до значного зростання випадків силової боротьби з незаконним будівництвом як єдиного залишеного громадськості дієвого механізму.
Законопроект передбачав створення приватного контролю і відсутність державного контролю щодо об'єктів, де укладені договори з приватними уповноваженими особами. Це прямо суперечило Конституції України, зокрема частині 3 статті 42, яка встановлює, що держава здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та всіх видів послуг і робіт.
Реформа передбачала обов'язкове створення власних органів містобудівного контролю в кожній територіальній громаді, яких налічується майже 1500. Добровільно в попередні роки ці повноваження погодилися на себе взяти лише близько 100 громад. Створення додаткових майже 1400 виконавчих органів призвело б до зростання кількості чиновників щонайменше на 5-6 тисяч осіб, потребувало б значного додаткового фінансування.
Проблеми зі страхуванням відповідальності
Законопроект передбачав страхування лише двох учасників галузі – уповноважених осіб з містобудівного контролю та експертних організацій. Учасники будівництва, які створюють об'єкти архітектури, несли б цивільно-правову, дисциплінарну, адміністративну, кримінальну відповідальність і страхуванню не підлягали б. Якщо містобудівний контроль чи експертиза «закриє очі» на порушення, страхова компанія покривала б завдану шкоду третім особам. Приватні контролери та експертизи нічим не ризикували б. Якщо ж помилку зробить архітектор, він платив би штраф, позбавлявся б сертифіката, відшкодовував би збитки третім особам з власної кишені.
Загрози для банківського сектору
10 жовтня 2022 року набрав чинності Закон 2518-IX «Про гарантування речових прав на об'єкти нерухомого майна, які будуть споруджені в майбутньому». Він започатковував новий вид прав – «спеціальні майнові права на майбутні об'єкти будівництва», державна реєстрація яких відбувалася автоматично після отримання права на будівництво. Закон також врегульовував порядок іпотеки цих прав із автоматичною їх оцінкою.
Однак Закон 2518-IX у разі скасування права на будівництво не передбачав механізмів скасування зазначених прав і не встановлював обмежень на їх цивільний обіг. У разі прийняття законопроекту 5655 і започаткування автоматичної реєстрації прав на будівництво без належної перевірки його законності, відбувалася б автоматична державна реєстрація «спеціальних майнових прав» в тому числі на значну кількість незаконного будівництва. Це створювало б ідеальні умови для появи нового виду «сміттєвих активів», що могли б бути використані для шахрайського виведення активів із банків через видачу іпотечних кредитів під заставу «спеціальних майнових прав».
Політичні наслідки
Прийняття законопроекту означало б нове підтвердження співпраці партії «Слуга народу» з представниками ОПЗЖ, серед яких Дмитро Ісаєнко, обраний до Ради від цієї партії та його колега з парламентського комітету. Ісаєнко розглядається як важливий актор в тіньовій структурі управління будівельного ринку України.
Могла змінитися й ставлення західних донорів України до Володимира Зеленського. Країна у війні проти Росії тримається виключно завдяки поставкам західної зброї та грошей. Однак фінансувати «Велику відбудову» з корупційними правилами гри ніхто не підписувався. Міністр розвитку громад, територій та інфраструктури Олександр Кубраков закликав країни G7 та Євросоюзу до імплементації цієї реформи, однак у разі прийняття 5655 його міністерство стало б монополістом на значні корупційні ризики в будівельній галузі при проведенні «Великої відбудови».
Цифровізація вже реалізована
Значна частина позитивних моментів від нової реформи, які за твердженнями її авторів мали допомогти подолати корупцію та незаконне будівництво, були передбачені прийнятим ще в 2019 році законом 199-IX і реалізовані практично з 1 грудня 2020 року. До таких питань відносилися цифровізація всіх процесів, публічна державна електронна система в сфері будівництві, електронний цифровий слід відповідальних осіб. Однак за відсутності ефективної системи контролю, що забезпечує невідворотність покарання та усунення порушень, це не дало очікуваних результатів.